นิตยสารผู้จัดการ (กันยายน 2546)

Technocrats หายไปไหน?

ผู้คนที่ติดตามการดำเนินนโยบายเศรษฐกิจ ของรัฐบาล พ.ต.ท.ทักษิณ ชินวัตร เริ่มมีคำถามผุดขึ้นในใจว่า เทคโนแครตหายไปไหน เพียงชั่วเวลา 2 ปีที่รัฐบาลนี้บริหารราชการแผ่นดิน เทคโนแครตในสังกัดกระทรวงที่เกี่ยวข้องกับเศรษฐกิจพากันหายหน้าหายตา จนก่อให้เกิดข้อกังขาว่าฤาเทคโนแครตสูญพันธุ์เสียแล้ว

ผมแปล Technocrats ว่า "ขุนนางนักวิชาการ" อาจารย์อัมมาร สยามวาลา ท่านเคยใช้คำว่า "วิทยาธิปัตย์"

การศึกษากลุ่มขุนนางนักวิชาการที่เป็นงานบุกเบิกเป็นของศาสตราจารย์ลอเรนส์ สไตเฟล (Laurence D.Stifel) ผมได้สานต่อการศึกษาเรื่องนี้ในหนังสือเรื่อง กระบวนการกำหนดนโยบายเศรษฐกิจในประเทศไทย : บทวิเคราะห์เชิงประวัติศาสตร์เศรษฐกิจการเมือง พ.ศ.2475-2530

เทคโนแครตเป็นข้าราชการผู้บริหารระดับกลาง (Middle-Level Executive) มีหน้าที่ดูแลการดำเนินนโยบายเศรษฐกิจ ติดตามการเปลี่ยนสภาวการณ์ทางเศรษฐกิจ วิเคราะห์ปัญหาเศรษฐกิจ ที่เกิดขึ้น คาดการณ์สภาวะเศรษฐกิจในอนาคตและนำเสนอการปรับเปลี่ยนนโยบายเศรษฐกิจเดิม และ/หรือผลักดันนโยบายเศรษฐกิจใหม่ ข้าราชการ กลุ่มนี้มีบทบาทสำคัญในการนำอภิปรายในการประชุมเกี่ยวกับการกำหนดนโยบายเศรษฐกิจ แม้จะมิใช่ผู้กำหนดนโยบายหรือผู้ตัดสินใจขั้นสุดท้ายในการกำหนดนโยบาย แต่ก็เป็นผู้มีบทบาทในขั้นตอนสำคัญของกระบวนการกำหนดนโยบาย โดยเฉพาะอย่างยิ่งการป้อนข้อมูลและการหล่อหลอมความคิดเห็นของผู้มีหน้าที่ตัดสินใจ

ในบรรดากลุ่มขุนนางนักวิชาการในหน่วยงานที่เกี่ยวข้องกับเศรษฐกิจทั้งหมด กลุ่มที่มีอิทธิพลและสำคัญที่สุด เป็นกลุ่มที่มีบทบาทในการกำหนดนโยบายเศรษฐกิจมหภาคและยุทธศาสตร์การพัฒนา อันได้แก่ ธนาคารแห่งประเทศไทย กระทรวงการคลัง สำนักงบประมาณ และสำนักงานคณะกรรมการพัฒนาการเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ

นับตั้งแต่สงครามโลกครั้งที่สองยุติลงเป็นต้นมา กลุ่มขุนนางนักวิชาการมีผู้นำที่เด่นชัด ในแต่ละยุคแต่ละสมัย ประชาสังคมไทยรับรู้ว่า ใครเป็นผู้นำขุนนางนักวิชาการในกระทรวงต่างๆ ที่ข้องเกี่ยวกับการกำหนดนโยบายเศรษฐกิจ ในบรรดาผู้นำเหล่านี้ ชื่อของอาจารย์ป๋วย อึ๊งภากรณ์ ดูจะโดดเด่นกว่าผู้อื่น แม้จนบัดนี้ยังเป็นที่กล่าวขาน เสนาะ อูนากูล และม.ร.ว.จัตุมงคล โสณกุล อาจ เป็นผู้นำขุนนางนักวิชาการคนท้ายๆ ในประวัติศาสตร์ เศรษฐกิจไทย

โครงสร้างส่วนบนของระบบเศรษฐกิจเป็นปัจจัยสำคัญ ที่กำหนดบทบาทของกลุ่มขุนนางนักวิชาการ ในยุคสมัยที่สังคมการเมืองไทยเป็นสังคมอำมาตยาธิปไตย (Bureaucratic Policy) ที่มีการปกครองทั้งระบอบเผด็จการและระบอบกึ่งเผด็จการกึ่งประชาธิปไตย ขุนนางนักวิชาการเป็นลุ่มที่มีบทบาทอันโดดเด่นในการกำหนดนโยบายเศรษฐกิจมหภาค ส่วนสำคัญเป็นเพราะลักษณะเทคนิควิชาการ (Technicality) ของนโยบายเศรษฐกิจมหภาคอันซับซ้อนเกินกว่าที่จะรับรู้ได้ หากปราศจากความรู้หลักและทฤษฎีเศรษฐศาสตร์ ด้วยเหตุดังนี้ ชนชั้นปกครองจึงเป็นเพียง 'ตรายาง' ที่ให้ความเห็นชอบแนวนโยบายเศรษฐกิจที่นำเสนอ โดยขุนนางนักวิชาการ การถกเถียงว่าด้วยแนวนโยบายเศรษฐกิจเป็นเรื่องภายในระบบราชการส่วนหนึ่ง เป็นเพราะกระบวนการกำหนดนโยบายขาดความโปร่งใสและการมีส่วนร่วมของประชาชน อีกส่วนหนึ่งเป็นเพราะนักเศรษฐศาสตร์นอกกลุ่มพลังอำมาตยาธิปไตย ทั้งในชุมชนวิชาการและภาคธุรกิจเอกชนขาดความเข้มแข็ง

เมื่อสังคมอำมาตยาธิปไตยลงรากปักหลักอย่างค่อนข้างมั่นคง สมาชิกกลุ่มขุนนางนักวิชาการเริ่มไต่บันไดแห่งอำนาจขึ้นเป็นชนชั้นปกครอง ขุนนางนักวิชาการจำนวนไม่น้อยถีบตัวขึ้นมาเป็นรัฐมนตรีในยุคถนอม-ประภาส รวมทั้งรัฐบาลนายสัญญา ธรรมศักดิ์ ภายหลังการเปลี่ยนแปลงทางการเมืองเดือนตุลาคม 2516 การเลื่อนฐานะจากเทคโนแครตเป็นรัฐมนตรียังคงปรากฏต่อมาในรัฐบาลเปรม 1-3 (2523-2526) แต่แล้วพลังกลับถดถอยในยุครัฐบาลเปรม 4-5 (2526-2531)

แม้รัฐบาลพลเอกเปรม ติณสูลานนท์ เป็นรัฐบาลของกลุ่มพลังอำมาตยาธิปไตยในเบื้องต้น แต่กลับกลายเป็นรัฐบาลของกลุ่มพลังยียาธิปไตยในบั้นปลาย การแย่งชิงอำนาจรัฐระหว่างกลุ่มอำมาตยาธิปไตยกับกลุ่มยียาธิปไตย เป็นไปอย่างเข้มข้นในปลายยุครัฐบาลพลเอกเปรม และจบลงด้วยชัยชนะของกลุ่มยียาธิปไตยเมื่อรัฐบาลพลเอกชาติชาย ชุณหะวัณ มีอำนาจบริหารราชการแผ่นดิน (2531-2534)

รัฐบาลพลเอกชาติชาย โดยคณะที่ปรึกษาบ้านพิษณุโลกจงใจลิดรอนอำนาจของกลุ่มขุนนางนักวิชาการ ซึ่งในเวลานั้นนายเสนาะ อูนากูล เป็นผู้นำและพยายามเข้าไปสวมบทบาทแทนกลุ่มขุนนางนักวิชาการ แต่กลุ่มขุนนางนักวิชาการกลับฟื้นคืนชีพเมื่อเกิดการรัฐประหารเดือนกุมภาพันธ์ 2534 โดยกลับมามีบทบาทในรัฐบาลนายอานันท์ ปันยารชุน ซึ่งโดยรูปลักษณ์เป็นรัฐบาล ของกลุ่มพลังอำมาตยาธิปไตยแต่โดยเนื้อแท้เป็นรัฐบาลของกลุ่มทุน

ฐานอำนาจของกลุ่มขุนนางนักวิชาการได้รับความเสียหายอย่างใหญ่หลวง เมื่อเกิดวิกฤติการณ์การเงิน 2540 ประชาสังคมไทยเริ่มมีข้อกังขาเกี่ยวกับความสามารถทางวิชาการ ของกลุ่มขุนนางนักวิชาการในสังกัดธนาคารแห่งประเทศไทยและกระทรวงการคลัง เพราะความผิดพลาดในการกำหนดและบริหารนโยบายเศรษฐกิจมหภาค นำหายนภัยมาสู่สังคมเศรษฐกิจไทยชนิดที่ไม่เคยปรากฏมาก่อน ภาพของขุนนางนักวิชาการที่มีความรู้ความสามารถ มีความซื่อสัตย์สุจริตและเห็นแก่ประโยชน์ของสังคมโดยส่วนรวมยิ่งกว่าผลประโยชน์ส่วนตัว มลายหายไปจนเกือบหมดสิ้น ภาพเช่นนี้ไม่เพียงแต่จะไม่ปรากฏในธนาคารแห่งประเทศไทยและกระทรวงการคลังเท่านั้น หากยังไม่ปรากฏในกระทรวงอื่นๆ ที่ข้องเกี่ยวกับนโยบายเศรษฐกิจอีกด้วย ไม่ว่าจะเป็นกระทรวงพาณิชย์ กระทรวงอุตสาหกรรม และกระทรวงเกษตรและสหกรณ์

ในระยะเวลาครึ่งศตวรรษที่ผ่านมานี้ คุณลักษณะของขุนนางนักวิชาการแปรเปลี่ยนไปมาก 'กฎเหล็ก' ที่อาจารย์ป๋วย อึ๊งภากรณ์ สถาปนาเพื่อธำรง 'พรหมจรรย์ของขุนนางนักวิชาการ' ในข้อที่ไม่ข้องแวะกับผลประโยชน์ทางธุรกิจทั้งในฐานะผู้บริหาร ผู้ถือหุ้น และพนักงานของวิสาหกิจเอกชน ทั้งนี้เพื่อป้องกันปัญหาความขัดกันแห่งผลประโยชน์ (Conflicts of Interest) ถูกทำลายอย่าง ราบคาบ จนท้ายที่สุดขุนนางนักวิชาการมีจิตวิญญาณไม่ต่างจากสัตว์เศรษฐกิจ ผู้มีความละโมบและเห็นแก่ผลประโยชน์ส่วนตัวยิ่งกว่าผลประโยชน์ส่วนรวม ในแง่นี้กลุ่มขุนนางนักวิชาการทำลายตนเองไม่น้อยไปกว่าที่ถูกวิกฤติการณ์การเงิน 2540 ทำลาย

รัฐบาลนายชวน หลีกภัย (2540-2543) โดยรัฐมนตรีว่าการกระทรวงการคลัง มีบทบาท สำคัญในการเปลือยอัปลักษณะของกลุ่มขุนนางนักวิชาการ ความเสื่อมโทรมทั้งด้านวิชาการและจริยธรรมทำลายความน่าเชื่อถือของกลุ่มนี้ กลุ่มขุนนางนักวิชาการตกต่ำถึงที่สุดในยุครัฐบาล พ.ต.ท.ทักษิณ ชินวัตร เมื่อนายกรัฐมนตรีในฐานะ Strong Prime Minister นอกจากไม่ต้องการให้กลุ่มขุนนางนักวิชาการมีผู้นำดุจดังที่เคยมีในอดีตแล้ว ยังไม่ต้องการให้กลุ่มขุนนาง นักวิชาการชี้นำการกำหนดนโยบายอีกด้วย

รัฐบาลพรรคไทยรักไทยรุกคืบไปกำหนดยุทธศาสตร์การพัฒนาและนโยบายเศรษฐกิจมหภาค อันเป็นปราการสุดท้ายของกลุ่มขุนนางนักวิชาการ ต่อแต่นี้ไปรัฐบาลเป็นผู้กำหนดนโยบายขุนนางนักวิชาการมีหน้าที่นำนโยบายไปดำเนินการ

ณ บัดนี้ เทคโนแครตกำลังสูญพันธุ์