นิตยสารผู้จัดการ (กันยายน 2545)

Trade Promotion Authority Act of 2002

ประธานาธิบดียอร์จ บุช จูเนียร์ ลงนามในกฎหมายการค้าฉบับใหม่ เมื่อวันที่ 5 สิงหาคม 2545 กฎหมายฉบับนี้มีชื่อว่า Trade Promotion Authority Act of 2002 ได้รับความเห็นชอบจากสภาผู้แทนราษฎร เมื่อวันที่ 27 กรกฎาคม 2545 ด้วยคะแนนเสียง 215 ต่อ 212 และผ่านวุฒิสภา เมื่อวันที่ 31 กรกฎาคม ด้วยคะแนนเสียง 64 ต่อ 34

ประธานาธิบดีบุชประกาศนโยบายการค้าเสรีในการรณรงค์หาเสียงเลือกตั้ง และยืนยันนโยบายดังกล่าวเมื่อเข้ารับตำแหน่งประธานาธิบดี สิ่งที่ประธานาธิบดีบุชต้องการ ก็คือ อำนาจในการเจรจาข้อตกลงการค้าระหว่างประเทศอย่างค่อนข้างเบ็ดเสร็จ เพราะการทำสัญญาและข้อตกลงระหว่างประเทศต้องได้รับความเห็นชอบจากรัฐสภา หากรัฐสภาไม่ยอมให้สัตยาบัน สัญญาและข้อตกลงดังกล่าวย่อมไม่มีผลบังคับใช้ บางครั้งฝ่ายบริหารทำข้อตกลงกับประเทศคู่ค้าแล้ว แต่ฝ่ายนิติบัญญัติขอให้แก้ไขเพิ่มเติมรายละเอียดของข้อตกลง อันเป็นเหตุให้รัฐบาลขาดความน่าเชื่อถือในสายตาของประเทศคู่สัญญา ด้วยเหตุดังนี้ รัฐบาลอเมริกันจึงต้องการ 'ทางด่วน' ในการเจรจาการค้า หรือที่รู้จักกันในนาม Fast Track หลักการสำคัญของ 'ทางด่วน' ดังกล่าวนี้ ก็คือ เมื่อรัฐบาลเจรจาทำสัญญาหรือข้อตกลงการค้าระหว่างประเทศแล้ว รัฐสภามีอำนาจแต่เพียงให้ความเห็นชอบหรือไม่ให้ความเห็นชอบ แต่ไม่มีอำนาจในการแก้ไขเพิ่มเติมเนื้อหาของข้อตกลงหรือสัญญานั้น

การให้อำนาจประธานาธิบดีแห่งสหรัฐ อเมริกาในการเจรจาการค้าระหว่างประเทศในลักษณะการเปิด 'ทางด่วน' ดังกล่าวข้างต้นนี้ มิใช่เรื่องใหม่ หากแต่มีมาแต่ปี 2517 ประธานาธิบดีอย่างน้อย 5 คน ได้ประโยชน์จากการใช้อำนาจในการเปิด 'ทางด่วน' แต่แล้วในปี 2537 อำนาจในการ เปิด 'ทางด่วน' ของฝ่ายบริหารก็สิ้นสุดลง รัฐสภาไม่ยอมให้ความเห็นชอบกฎหมาย Fast Track ของประธานาธิบดีวิลเลียม เจฟเฟอร์สัน คลินตัน แม้ คลินตันจะใช้ความพยายามสองครั้งสองครา แต่ก็ล้มเหลวทุกครั้ง

นับตั้งแต่ต้นทศวรรษ 2530 เป็นต้นมา สมาชิกรัฐสภาอเมริกันมีทัศนคติเอียงไปทางด้านการปกป้องอุตสาหกรรม และกิจกรรมทางเศรษฐกิจภายในประเทศมากขึ้น เพราะธุรกิจและอุตสาหกรรมจำนวนมากต้องล้มลุกคลุกคลานจากการเปิดเสรีทางเศรษฐกิจ สมาชิกรัฐสภาต้องกำหนดจุดยืนในการปกป้องผลประโยชน์ของประชาชนในเขตการเลือกตั้ง (มลรัฐ) ของตน ด้วยเหตุดังนั้นการขออำนาจในการเปิด 'ทางด่วน' ของประธานาธิบดีบุช ในการเจรจาการค้าระหว่างประเทศจึงติดค้างอยู่ในรัฐสภานานนับปี เพราะรัฐสภาต้องการสงวนอำนาจในการทำสัญญาและข้อตกลงระหว่างประเทศ

แม้รัฐสภาจะยินยอมให้ประธานาธิบดีแห่งสหรัฐอเมริกามีอำนาจในการเปิด 'ทางด่วน' เพื่อเจรจาการค้าระหว่างประเทศ แต่รัฐสภาก็กำหนดหลักการสำคัญว่า ในการเจรจาเพื่อทำสัญญาหรือข้อตกลงการค้าระหว่างประเทศ จักต้องคำนึงถึงแรงงานและสิ่งแวดล้อมเป็นเป้าหมายหลักในการเจรจา (Principal Negotiating Objectives) หากมีการทำข้อตกลงใดที่มีผลกระทบต่อการจ้างงานและสิ่งแวดล้อม ผู้แทนการค้าแห่งสหรัฐอเมริกา จักต้องแจ้งให้รัฐสภาอเมริกันได้รับทราบล่วงหน้า

แม้รัฐสภาจะผ่าน Trade Promotion Authority Act of 2002 ด้วยคะแนนเฉียดฉิว แต่ต้องนับเป็นชัยชนะของประธานาธิบดีบุช ชัยชนะนี้ได้มาด้วยการแลกเปลี่ยนผลประโยชน์กับสมาชิกรัฐสภา บุชกระโดดลงไปเจรจากับสมาชิกผู้แทนราษฎรด้วยตนเอง การซื้อเสียงด้วยงบประมาณแผ่นดินของรัฐบาลส่วนกลาง เป็นเรื่องปกติของกระบวนการต่อรองดังกล่าวนี้ สมาชิกรัฐสภาจำนวน ไม่น้อยยกมือให้กฎหมายผ่าน มิใช่เพราะยึดกุมปรัชญาเสรีนิยมทางเศรษฐกิจในดวงจิต หากแต่เป็นเพราะประธานาธิบดีบุชสัญญาที่จะจัดสรรงบประมาณของรัฐบาลกลาง และผันโครงการลงสู่มลรัฐที่ตนเป็นผู้แทน การตรา Farm Act และการเก็บอากรขาเข้าเพื่อป้องกันการทุ่มตลาด (Antidumping Duty) จากเหล็กกล้า ล้วนแล้วแต่เป็นนโยบายที่หวังจะ 'ซื้อ' เสียงจากรัฐสภาเพื่อให้อำนาจประธานาธิบดีในการเปิด 'ทางด่วน' ทั้งสิ้น

ภายใต้ Trade Promotion Authority Act of 2002 รัฐสภาตกลงที่จะจัดสรรงบประมาณ 12,000 ล้านดอลลาร์อเมริกันตลอดทศวรรษหน้า เพื่อช่วยเหลือบุคคลและวิสาหกิจที่ได้รับความเสียหายจากการเปิดเสรีทางเศรษฐกิจ ผู้ใช้แรงงานที่ต้องว่างงาน หรือได้รับค่าจ้างในอัตราต่ำลง อันเป็นผลจากการเปิดเสรี จะได้รับความช่วยเหลือจากรัฐบาลในรูปแบบต่างๆ เกษตรกรและผู้เลี้ยง สัตว์อยู่ในข่ายที่จะได้รับความช่วยเหลือจากรัฐบาลด้วย

ประธานาธิบดีบุชกำหนดแผนการในการใช้อำนาจการเปิด 'ทางด่วน' เพื่อทำข้อตกลงการค้าทวิภาคีกับประเทศต่างๆ หลายประเทศ ครอบคลุมทั้งสิงคโปร์ ออสเตรเลีย มอร็อกโค แอฟริกาใต้ ชิลี และอเมริกากลาง บุชจูเนียร์ต้อง การสานฝันของบุชซีเนียร์ ในการจัดตั้งเขตการค้า เสรีแห่งอเมริกา (Free Trade Area of the Americas) ครอบคลุมตั้งแต่จุดเหนือสุดของอเมริกาเหนือจนจรดจุดใต้สุดของอเมริกาใต้ แต่วิกฤติการณ์การเงินที่เกิดขึ้นในอาร์เจนตินา และ ที่กำลังเกิดขึ้นในบราซิลและอุรุกวัย อาจทำให้บุชจูเนียร์ต้องฝันค้างดุจเดียวกับบุชซีเนียร์

ท้ายที่สุด รัฐบาลบุชหวังที่จะใช้อำนาจในการเปิด 'ทางด่วน' ในการเป็นผู้นำการเจรจาการค้าพหุภาคีรอบใหม่ขององค์การการค้าโลก แต่ใครเล่าจะต้องมนตรา 'การค้าเสรี' ของบุช ในเมื่อนโยบายของบุชดำเนินในทิศทางตรง กันข้าม