การเจรจาเพื่อทำข้อตกลงการค้าเสรีภายใต้ Thaksinomics(1)

การเจรจาเพื่อจัดทำข้อตกลงการค้าเสรีระหว่างไทยกับสหรัฐอเมริกากำลังจะเริ่มต้น นั่นหมายความว่า นโยบายเศรษฐกิจระหว่างประเทศของรัฐบาล พ.ต.ท.ทักษิณ ชินวัตร กำลังถึงจุดไคลแม็กซ์

รัฐบาลทักษิณหันเหจากแนวทางพหุภาคีนิยม (Multilateralism) และหันเข็มมุ่งสู่แนวทางภูมิภาคนิยม (Regionalism) และแนวทางทวิภาคีนิยม (Bilateralism) โดยมิได้ตระหนักว่า แนวทางพหุภาคีนิยมเท่านั้นที่เป็น First-Best Solution ที่ก่อประโยชน์สุทธิแก่สังคมเศรษฐกิจโลกโดยส่วนรวม ในขณะที่แนวทางภูมิภาคนิยมก็ดี และแนวทางทวิภาคีนิยมก็ดี มีผลในการเติมเชื้อเพลิงให้แก่ลัทธิการกีดกันทางการค้า (Protectionism) เพราะแม้จะส่งเสริมการขยายตัวของการค้าระหว่างประเทศภาคีสมาชิกภายในเขตการค้าเสรี แต่กีดกันสินค้าจากประเทศนอกเขต ด้วยเหตุดังนี้ ผลเสียอันเกิดจากการเบี่ยงเบนด้านการค้า (Trade Diversion) อาจหักกลบลบหรือท่วมผลดีอันเกิดจากการขยายตัวทางการค้า (Trade Creation) ได้

คำถามพื้นฐานมีอยู่ว่า เหตุใดรัฐบาลทักษิณจึงเลือกเส้นทางภูมิภาคนิยมและทวิภาคีนิยม ทั้งๆ ที่ข้อตกลงการค้าเสรีเหล่านั้นมิได้ให้หลักประกันว่า จะก่อประโยชน์สุทธิแก่สังคมเศรษฐกิจไทยเสมอไป ทั้งนี้ขึ้นอยู่กับประเด็นการเจรจา อำนาจต่อรองในการเจรจา และรายละเอียดของข้อตกลง

พ.ต.ท.ทักษิณ ชินวัตร ในฐานะซูเปอร์แมนผู้รักความรวดเร็วเป็นสรณะ มิอาจอดทนต่อความงุ่มง่ามขององค์การการค้าโลก และความไม่คืบหน้าของการเจรจาการค้าพหุภาคีรอบโดฮา (WTO Doha Round)

ในโลกที่มีการแข่งขันกันจัดตั้งเขตการค้าเสรี ทั้งในลักษณะเขตเศรษฐกิจภูมิภาคและเขตการค้าทวิภาคี (Competitive Regionalism) จนเขตเศรษฐกิจเหล่านี้ทับซ้อนกันในลักษณะที่เรียกว่า Spaghetti Regionalism กล่าวอีกนัยหนึ่งก็คือ เขตการค้าเสรีทับซ้อนกันดุจเดียวกับที่เส้นสปาเกตตีพันกัน รัฐบาลทักษิณเกรงว่า สังคมเศรษฐกิจไทยจะตกขบวนรถไฟ เพราะบรรดาคู่แข่งของไทยทยอยขึ้นรถไฟกันแล้ว ประเทศเหล่านั้นได้ประโยชน์จากการทำข้อตกลงการค้าเสรีแล้ว การไม่ได้ขึ้นรถไฟหรือขึ้นรถไฟช้า ก่อให้เกิดต้นทุนจากการที่มิได้ขึ้นรถไฟ หรือจากความล่าช้าในการขึ้นรถไฟ หรือที่ภาษาเศรษฐศาสตร์เรียกว่า Cost of Non-Participation นั่นก็คือ การสูญเสียประโยชน์อันพึงได้จากการทำข้อตกลงการค้าเสรี

การวิ่งนำของสิงคโปร์บนเส้นทางทวิภาคีนิยมเป็นปัจจัยสำคัญที่กระตุ้นให้รัฐบาลทักษิณวิ่งตาม สิงคโปร์เผชิญภาวะถดถอยและตกต่ำทางเศรษฐกิจอย่างรุนแรง เมื่อภาวะเศรษฐกิจฟองสบู่ในสหรัฐอเมริกาแตกสลายในปี 2543 แม้ว่าภาวะเศรษฐกิจจะกระเตื้องขึ้นมากในช่วงสองปีหลังนี้ แต่ยังไม่คืนสู่สภาพปกติ สิงคโปร์ต้องพึ่งพิงภาคเศณษฐกิจระหว่างประเทศในสัดส่วนสูงมาก และมิอาจรอคอยความไม่คืบหน้าของการเจรจาการค้าพหุภาคีรอบโดฮา และภาวะชะงักงันในการจัดตั้งเขตการค้าเสรีอาเซียน (AFTA) ได้ ด้วยเหตุดังนั้น สิงคโปร์จึงเลือกเดินบนเส้นทางทวิภาคีนิยม

ในการดำเนินนโยบายเศรษฐกิจระหว่างประเทศ ภายใต้ Thaksinomics รัฐบาลทักษิณยกย่องสาธารณรัฐประชาชนจีนเป็นพี่เอื้อยแห่งอาเซียบูรพา และสยบต่อสหรัฐอเมริกาในฐานะผู้นำแห่งสังคมเศรษฐกิจโลก ประชาสังคมไทยไม่เคยเห็นและไม่เคยได้ยินนายกรัฐมนตรีของตนเปล่งมธุรสวาจา "ผมไม่กลัวคุณ" (หรือภาษาของ ม.ร.ว.คึกฤทธิ์ ปราโมช "กูไม่กลัวมึง") ต่อหน้าประธานาธิบดีแห่งสหรัฐอเมริกา ดุจเดียวกับที่เปล่งวาจาเช่นนี้ต่อผู้แทนองค์การสหประชาชาติ ในขณะเดียวกัน พ.ต.ท.ทักษิณ ชินวัตร ใช้พลังและทรัพยากรของแผ่นดินจำนวนมากในการตะกายขึ้นเป็นผู้นำแห่งอุษาคเณย์

ในการเดินแนวทางภูมิภาคนิยม รัฐบาลทักษิณอาศัยอาเซียนเป็นหัวหาดในการทำข้อตกลงการค้าเสรีกับสาธารณรัฐประชาชนจีนและญี่ปุ่น ขณะเดียวกันก็จับมือกับสิงคโปร์ในการผลักดันการจัดตั้งประชาคมเศรษฐกิจอาเซียน (ASEAN Economic Community : AEC) รวมทั้งเป็นผู้นำในการสถาปนาความร่วมมือทางเศรษฐกิจ BIMST-EC (=Bangladesh, India, Myanmar,Sri Lanka Economic Cooperation)

รัฐบาลทักษิณหวังประโยชน์จากการทำข้อตกลงการค้าเสรีในลักษณะทวิภาคีมากกว่าการจัดตั้งเขตเศรษฐกิจภูมิภาค เนื่องเพราะโอกาสในการบรรลุผลมีมากกว่า ด้วยเหตุดังนั้น จึงเล่นเกมรุกในการเจรจาในช่วงเวลาใกล้เคียงกันกับหลายประเทศ โดยที่บรรลุข้อตกลงระดับหนึ่งกับสาธารณรัฐประชาชนจีนแล้ว และกำลังดำเนินการเจรจากับสหรัฐอเมริกา ญี่ปุ่น อินเดีย บาห์เรน เปรู ออสเตรเลีย และนิวซีแลนด์

ในการเจรจาเพื่อทำข้อตกลงการค้าเสรี รัฐบาลทักษิณยึดกุมยุทธวิธี "ขึ้นรถไฟไปตายดาบหน้า" ด้วยการชูธงนำการเจรจาการค้าในลักษณะ Competitive Regionalism เพราะเกรงว่า สังคมเศรษฐกิจไทยจะตกขบวนรถไฟ ซึ่งตาม Thaksinomics จะทำให้สังคมเศรษฐกิจไทยสูญเสียประโยชน์อันพึงได้ กล่าวอีกนัยหนึ่ง การตกรถไฟก็ดี หรือการขึ้นรถไฟช้าก็ดี ก่อให้เกิด Cost of Non-Participation ในขณะเดียวกัน พ.ต.ท.ทักษิณ ชินวัตร ในฐานะซูเปอร์แมนผู้รักความรวดเร็วเป็นสรณะ ก็กำหนดเส้นตายการเจรจา และเร่งรัดให้บรรลุข้อตกลงตามเงื่อนเวลาที่กำหนด

รัฐบาลทักษิณไม่สนใจประเด็นอำนาจต่อรองการเจรจา ทั้งๆ ที่อำนาจต่อรองมีผลต่อการเจรจา ในการเจรจาการค้าพหุภาคีรอบโดฮา ไทยสามารถผนึกกับกลุ่ม CAIRNS และกลุ่ม G 20+ ในการต่อรองกับสหรัฐอเมริกาและสหภาพยุโรปได้ ซึ่งทำให้ไม่เพลี่ยงพล้ำในเกมการเจรจาการค้าระหว่างประเทศมากนัก ในการเจรจาเพื่อจัดตั้งเขตเศรษฐกิจภูมิภาค ไทยสามารถผนึกกับกลุ่มอาเซียนในการเจรจาเพื่อจัดทำข้อตกลงการค้าเสรี ทั้งกับสาธารณรัฐประชาชนจีนและญี่ปุ่น แต่ในการเจรจาการค้าทวิภาคี ไทยอยู่ในฐานะหัวเดียวกระเทียมลีบ ไม่มีพันธมิตรที่จะช่วยเสริมอำนาจต่อรอง ยิ่งต้องเผชิญหน้ากับประเทศมหาอำนาจดุจดังสหรัฐอเมริกา อำนาจต่อรองแตกต่างกันมาก จนคาดการณ์ล่วงหน้าได้ว่า ผลการเจรจาจะออกมาในรูปที่ไทยได้ไม่มากเท่ากับที่ต้องเสียไป

ยุทธวิธีการเร่งรุดการเจรจาและรวบรัดการบรรลุข้อตกลงที่รัฐบาลทักษิณเลือกใช้ มีผลในการบั่นทอนอำนาจต่อรองในการเจรจาด้วย เพราะประเทศคู่เจรจาอ่านเกมออกตั้งแต่ต้นว่า รัฐบาลไทยต้องการขึ้นรถไฟขบวนที่สหรัฐอเมริกาขับเคลื่อน ไม่ว่าค่ารถไฟจะแพงมหาโหดเพียงใด

รัฐบาลทักษิณยอมจ่ายเงินดาวน์ (Down Payment) ด้วยการส่งทหารไทยไปอิรัก เพื่อแสดงตัวเป็นพันธมิตรของสหรัฐอเมริกา ในเมื่อรัฐบาลอเมริกันต้องการแยกมิตรแยกศัตรูโดยชัดแจ้ง ประเทศที่ไม่ยอมเข้าค่ายอเมริกันถูกถือเป็นศัตรูในสายตาของรัฐบาลบุช สหรัฐอเมริกาไม่ยอมทำข้อตกลงการค้าเสรีกับประเทศที่มิได้เป็นพันธมิตร

การเจรจาเพื่อจัดทำข้อตกลงการค้าเสรีระหว่างไทยกับสหรัฐอเมริกา ปรากฏผลตั้งแต่ยังไม่เริ่มต้นกระบวนการ ในเมื่อฝ่ายไทยพร้อมที่จะโอนอ่อนเพียงเพื่อให้ได้ขึ้นรถไฟขบวนที่สหรัฐอเมริกาขับเคลื่อน มิพักต้องกล่าวถึงอำนาจต่อรองที่น้อยกว่าฐานความรู้และภูมิปัญญาในการเจรจาที่ด้อยกว่า รวมตลอดจนความอ่อนด้อยทางด้านทักษะและประสบการณ์ในการเจรจาการค้าระหว่างประเทศ

……………………

หมายเหตุ บทความชุดนี้เขียนจากบทบรรยายนำเรื่อง "นโยบายการจัดตั้งเขตการค้าเสรีของไทย" ในการเสวนาโต๊ะกลมเรื่อง "FTA กับปัญหาอธิปไตยของชาติ" จัดโดย ศูนย์นิติศาสตร์ คณะนิติศาสตร์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์ เมื่อวันที่ 18 มีนาคม 2547