ชัยอนันต์ สมุทวณิช กับการปฏิรูปการเมืองไทย(ตอนที่สอง)

การแก้ไขเพิ่มเติมมาตรา 211 แห่งรัฐธรรมนูญฉบับปี 2534 เป็นหัวใจสำคัญของการร่างรัฐธรรมนูญใหม่เพื่อการปฏิรูปการเมือง เพราะมีผลในการกำหนดกลไก กระบวนการ และอำนาจในการยกร่างรัฐธรรมนูญฉบับใหม่ ศาสตราจารย์ดร.อมร จันทรสมบูรณ์ เป็นผู้นำในการชี้แนะประเด็นสำคัญดังกล่าวนี้

ในการกำหนดกลไก กระบวนการ และอำนาจในการยกร่างรัฐธรรมนูญฉบับใหม่ มีคำถามพื้นฐานอย่างน้อย 6 ประการที่ต้องการคำตอบ กล่าวคือ

คำถามที่หนึ่ง ใครควรทำหน้าที่ยกร่างรัฐธรรมนูญฉบับใหม่ รัฐสภาสมควรทำหน้าที่นี้หรือไม่ หากต้องการให้องค์กรนอกรัฐสภาทำหน้าที่นี้ องค์กรดังกล่าวควรออกแบบเชิงสถาบันอย่างไร โครงสร้างและองค์ประกอบของคณะกรรมการองค์กรควรจะเป็นอย่างไร และท้ายที่สุดกรรมการร่างรัฐธรรมนูญควรมีคุณสมบัติ และไม่มีโทษสมบัติอะไรบ้าง

คำถามที่สอง ใครควรมีอำนาจให้ความเห็นชอบร่างรัฐธรรมนูญฉบับใหม่ ควรจะขอความเห็นชอบจากประชาชนด้วยกระบวนการออกเสียงประชามติหรือไม่

คำถามที่สาม ประชาชนควรมีส่วนร่วมในกระบวนการร่างรัฐธรรมนูญหรือไม่ มากน้อยเพียงใด และอย่างไร

คำถามที่สี่ รัฐสภาควรมีบทบาทในกระบวนการร่างรัฐธรรมนูญหรือไม่ และอย่างไร

คำถามที่ห้า ควรมีการใช้สิทธิยับยั้ง (Veto) ร่างรัฐธรรมนูญฉบับใหม่หรือไม่ และใครควรเป็นผู้ใช้สิทธิยับยั้งดังกล่าวนี้

คำถามที่หก กฎการลงคะแนนเสียงใด (Voting Rule) ที่เหมาะสมในการลงมติให้ความเห็นชอบร่างรัฐธรรมนูญฉบับใหม่ และกระบวนการลงคะแนนเสียงควรจะเป็นอย่างไร

การต่อสู้ในประเด็นการแก้ไขเพิ่มเติมมาตรา 211 แห่งรัฐธรรมนูญฉบับปี 2534 เป็นการต่อสู้เพื่อแย่งชิงอำนาจในการร่างและการให้ความเห็นชอบรัฐธรรมนูญฉบับใหม่ กลุ่มพลังยียาธิปไตยต้องการสงวนอำนาจในการกำกับองค์กรยกร่างรัฐธรรมนูญ และต้องการให้รัฐสภามีอำนาจในการให้ความเห็นชอบรัฐธรรมนูญฉบับใหม่ ความข้อนี้ปรากฏโดยชัดเจนในข้อเสนอของคณะกรรมการปฏิรูปการเมือง (คปก.) ซึ่งนายชุมพล ศิลปอาชา เป็นประธาน และร่างรัฐธรรมนูญฉบับรัฐบาลบรรหาร ศิลปอาชา ซึ่งนายโภคิน พลกุล เป็นผู้รับผิดชอบ

แต่การปฏิรูปการเมืองจะก่อเกิดได้อย่างไร หากกลุ่มพลังยียาธิปไตยยังคงกุมอำนาจในการร่างและการให้ความเห็นชอบรัฐธรรมนูญฉบับใหม่ เพราะเป็นธรรมชาติของสัตว์เศรษฐกิจที่ไม่ต้องการสูญเสียอำนาจและผลประโยชน์ที่มีอยู่เดิม ด้วยเหตุดังนี้ จึงมิใช่เรื่องน่าประหลาดใจที่ร่างรัฐธรรมนูญฉบับรัฐบาลบรรหาร (ฉบับโภคิน) มุ่งสงวนผลประโยชน์ของกลุ่มพลังยียาธิปไตย

คำถามพื้นฐานของการปฏิรูปการเมืองในระหว่างเดือนพฤษภาคมถึงเดือนสิงหาคม 2539 ก็คือ จะดึงอำนาจการร่างและการให้ความเห็นชอบรัฐธรรมนูญฉบับใหม่ออกจากกลุ่มพลังยียาธิปไตยได้อย่างไร?

คำถามข้างต้นนี้ เป็นโจทย์ที่อาจารย์ชัยอนันต์ต้องตีให้แตก

ผมได้กล่าวในเบื้องต้นแล้วว่า หากจะเข้าใจแนวความคิดในการปฏิรูปการเมืองของอาจารย์ชัยอนันต์ ไม่สามารถศึกษาได้จากรัฐธรรมนูญฉบับปี 2534/2539 แต่ต้องศึกษาจากร่างรัฐธรรมนูญฉบับคณะกรรมาธิการฯ ฉบับแรกที่เสนอต่อรัฐสภา เมื่อวันที่ 22 สิงหาคม 2539 ร่างรัฐธรรมนูญฉบับนี้ รวมทั้งการอภิปรายในรัฐสภาในเวลาต่อมา ปรากฏในเอกสารนิติบัญญัติฉบับที่ 18 ของศูนย์บริการข้อมูลกฎหมาย สำนักงานเลขาธิการวุฒิสภา (พ.ศ. 2540)

แม้ว่าร่างรัฐธรรมนูญฉบับคณะกรรมาธิการฯ เป็นผลผลิตอันเกิดจากปฏิบัติการร่วม (Collective Action) ของคณะกรรมาธิการทั้งคณะ โดยที่มิอาจเหมาว่าเป็นความคิดของอาจารย์ชัยอนันต์แต่เพียงผู้เดียว แต่เป็นที่เข้าใจได้ว่า อาจารย์ชัยอนันต์มีอิทธิพลในการชี้นำคณะกรรมาธิการฯ ทั้งในฐานะประธานและเอตทัคคะด้านการเมืองไทยอย่างน้อยที่สุด อาจารย์ชัยอนันต์ต้องเห็นด้วยกับแนวความคิดหลักที่ปรากฏในร่างรัฐธรรมนูญฉบับคณะกรรมาธิการฯ (ซึ่งต่อแต่นี้ไปจะเรียกย่อๆ ว่า ร่างรัฐธรรมนูญฉบับชัยอนันต์)

ร่างรัฐธรรมนูญฉบับชัยอนันต์ไม่ต้องการให้กลุ่มพลังยียาธิปไตยมีบทบาทและมีส่วนร่วมในการร่างรัฐธรรมนูญ อำนาจในการร่างรัฐธรรมนูญเป็นของสภาร่างรัฐธรรมนูญ ซึ่งประกอบด้วยสมาชิก 99 คน ในจำนวนนี้ 76 คนมาจากการเลือกตั้งโดยตรงของประชาชนจังหวัดละ 1 คน อีก 23 คน เป็นผู้เชี่ยวชาญ (สาขากฎหมายมหาชน รัฐศาสตร์ และรัฐประศาสนศาสตร์) และผู้มีประสบการณ์ ซึ่งสมาชิกสภาร่างรัฐธรรมนูญที่มาจากการเลือกตั้งเป็นผู้เลือกจากบัญชีรายชื่อที่จัดทำไว้ สภาร่างรัฐธรรมนูญตามร่างรัฐธรรมนูญฉบับชัยอนันต์ จึงแตกต่างจากสภาร่างรัฐธรรมนูญ 2540 อย่างสำคัญ โดยเฉพาะในประเด็นที่สมาชิกสภาร่างรัฐธรรมนูญเป็นผู้แทนของประชาชน ทั้งโดยตรงและโดยอ้อมอย่างชัดเจน

สภาร่างรัฐธรรมนูญตามร่างรัฐธรรมนูญฉบับชัยอนันต์ นอกจากมีอำนาจในการร่างรัฐธรรมนูญแล้ว ยังมีอำนาจในการให้ความเห็นชอบร่างรัฐธรรมนูญฉบับใหม่อีกด้วย ต่างจากร่างรัฐธรรมนูญฉบับรัฐบาลบรรหารที่ต้องขอความเห็นชอบจากรัฐสภา และต่างจากข้อเสนอของอาจารย์อมร จันทรสมบูรณ์ ที่ให้ขอประชามติ

ร่างรัฐธรรมนูญฉบับชัยอนันต์ไม่ต้องการให้รัฐสภามีส่วนร่วมในการร่างรัฐธรรมนูญ แม้เมื่อรัฐธรรมนูญร่างเสร็จเรียบร้อยแล้ว ก็ไม่เปิดโอกาสให้สมาชิกรัฐสภาให้ข้อสังเกตและความคิดเห็น นอกเหนือจากการไม่ให้รัฐสภามีอำนาจให้ความเห็นชอบรัฐธรรมนูญฉบับใหม่

กฎการลงคะแนนเสียงที่ร่างรัฐธรรมนูญฉบับชัยอนันต์เลือกใช้เป็นกฎคะแนนเสียงข้างมากชนิดเข้มงวด หรือที่เรียกว่า Super-Majority Voting Rule รัฐธรรมนูญฉบับใหม่จะได้รับความเห็นชอบจากสภาร่างรัฐธรรมนูญ ก็ต่อเมื่อได้รับคะแนนเสียงไม่น้อยกว่าสองในสามของจำนวนสมาชิกที่มีอยู่ของสภาร่างรัฐธรรมนูญ ในขณะที่ร่างรัฐธรรมนูญฉบับรัฐบาลบรรหารยึดกฎคะแนนเสียงข้างมากธรรมดา (Simple Majority Rule) กล่าวคือ เกินกว่า 50% ของจำนวนสมาชิกรัฐสภาที่มีอยู่

ร่างรัฐธรรมนูญฉบับชัยอนันต์กำหนดกระบวนการลงมติให้ความเห็นชอบรัฐธรรมนูญฉบับใหม่ทั้งฉบับ ในขณะที่ร่างรัฐธรรมนูญฉบับรัฐบาลบรรหารกำหนดให้มีการลงมติเรียงมาตรา ซึ่งจะทำให้กระบวนการให้ความเห็นชอบยืดเยื้อ อีกทั้งยังต้องมีกระบวนการแก้ไขเพิ่มเติมที่กินเวลา โดยเฉพาะอย่างยิ่ง เมื่อมีบทบัญญัติที่ไม่สอดคล้องต้องกันและขัดแย้งกัน ด้วยเหตุดังนี้ อาจารย์ประเวศ วะสี จึงฟันธงว่า ร่างรัฐธรรมนูญฉบับรัฐบาลบรรหาร เขียนขึ้นเพื่อมิให้เกิดการปฏิรูปการเมือง

ร่างรัฐธรรมนูญฉบับชัยอนันต์กำหนดให้พระมหากษัตริย์ทรงมีพระราชอำนาจในการใช้สิทธิยับยั้งรัฐธรรมนูญฉบับใหม่ และพระราชอำนาจเกี่ยวกับการใช้พระราชดำริเพื่อให้มีการออกเสียงประชามติ

ด้วยเหตุดังที่พรรณนาข้างต้นนี้ ร่างรัฐธรรมนูญฉบับชัยอนันต์แตกต่างจากร่างรัฐธรรมนูญฉบับรัฐบาลบรรหารอย่างสำคัญ ในขณะที่ร่างรัฐธรรมนูญฉบับรัฐบาลบรรหารสงวนอำนาจในการร่างและการให้ความเห็นชอบรัฐธรรมนูญไว้ในกลุ่มพลังยียาธิปไตย ร่างรัฐธรรมนูญฉบับชัยอนันต์กับกลุ่มพลังยียาธิปไตยออกจากการร่างและการให้ความเห็นชอบรัฐธรรมนูญ ไม่ยอมแม้แต่การรับฟังความคิดเห็นจากกลุ่มพลังดังกล่าว จึงมิใช่เรื่องน่าประหลาดใจที่กลุ่มพลังยียาธิปไตยจับตาและพร้อมที่จะคว่ำร่างรัฐธรรมนูญฉบับชัยอนันต์ จนต้องมีการต่อรองในช่วงระหว่างวันที่ 22-29 สิงหาคม 2539 รัฐธรรมนูญฉบับปี 2534/2539 เป็นผลผลิตจากกระบวนการต่อรองดังกล่าวนี้

ภายใต้รัฐธรรมนูญฉบับปี 2534/2539 รัฐสภามีอำนาจคัดสรรสมาชิกสภาร่างรัฐธรรมนูญ และมีอำนาจในการให้ความเห็นชอบรัฐธรรมนูญฉบับใหม่ ซึ่งมิได้เป็นไปตามเจตนารมณ์ของร่างรัฐธรรมนูญฉบับชัยอนันต์

กระบวนการต่อรองระหว่างวันที่ 22-29 สิงหาคม 2539 เป็นกระบวนการเล่นเกม และสามารถใช้ Game Theory มาวิเคราะห์ได้ อาจารย์ชัยอนันต์มิได้เต้นตามเกมที่กำหนดโดยกลุ่มพลังยียาธิปไตย หากแต่กำหนดการเล่นเกมชนิดสุดโต่ง เพราะตระหนักดีว่า ถึงอย่างไรก็ต้องมีการต่อรอง ดังนั้น จึงผลักกลุ่มพลังยียาธิปไตยออกไปจากกระบวนการร่างและการให้ความเห็นชอบรัฐธรรมนูญฉบับใหม่ แม้ว่าในท้ายที่สุด รัฐสภายังคงมีอำนาจในการให้ความเห็นชอบรัฐธรรมนูญฉบับใหม่ แต่สภาร่างรัฐธรรมนูญ 2540 ก็มีรูปโฉมแตกต่างจากองค์กรร่างรัฐธรรมนูญ ตามร่างรัฐธรรมนูญฉบับรัฐบาลบรรหารเป็นอันมาก

อาจารย์ชัยอนันต์มีบทบาทโดยตรงในการปฏิรูปการเมืองไทยอย่างปราศจากข้อกังขา เพราะมีรูปธรรมปรากฏโดยชัดเจนยิ่ง แต่เมื่อกล่าวถึงบทบาทโดยตรงแล้ว สมควรที่จะกล่าวถึงบทบาทโดยอ้อมด้วยในฐานะนักวิชาการ อาจารย์ชัยอนันต์ผลิตผลงานวิชาการนับร้อยรายการ งานเกือบทั้งหมดมีคุณภาพสูงยิ่ง จะหานักวิชาการไม่ว่าสาขาวิชาใดที่มีผลงานวิชาการเสมอด้วยอาจารย์ชัยอนันต์ ทั้งในเชิงปริมาณและเชิงคุณภาพได้ยากยิ่ง ตัวผมเองได้ประโยชน์จากการอ่านงานของอาจารย์ชัยอนันต์เป็นอันมาก และที่สะเออะเขียนเศรษฐศาสตร์ว่าด้วยการเมืองหรือเศรษฐศาสตร์รัฐธรรมนูญได้ทุกวันนี้ ก็เป็นผลจากการอ่านงานของอาจารย์ชัยอนันต์มาตั้งแต่อดีตนั่นเอง ผมเชื่อว่า ผู้คนจำนวนมากได้ความคิดว่าด้วยการปฏิรูปการเมืองจากการอ่านงานเขียนของอาจารย์ชัยอนันต์เหมือนกับผม

อาจารย์ชัยอนันต์ประกาศ เลิกซ่าส์ ในวาระวันแซยิด และหนังสือพิมพ์ผู้จัดการรายวัน ฉบับพิเศษ พาดหัวว่า ชัยอนันต์เปลี่ยนไป.. เหมือนกับที่ ผู้จัดการเปลี่ยนไป.. อันเป็นคำขวัญของผู้จัดการรายวันยุคเปลี่ยนแปลงโฉม

ในฐานะ Chai-Anan Watcher ผมไม่คิดว่าอาจารย์ชัยอนันต์เพิ่งเปลี่ยนไป หากทว่าอาจารย์ชัยอนันต์เปลี่ยนไปนานแล้ว จุดเปลี่ยนผันเกิดขึ้นตั้งแต่ยุครัฐบาลพลเอกเปรม ติณสูลานนท์ อาจารย์ชัยอนันต์จะโดยรู้ตัวหรือไม่ก็ตาม ค่อยๆ เคลื่อนไปเป็น Political Technocrat การค่อยๆ เปลี่ยนไปเป็น Political Technocrat เป็นเสรีภาพส่วนบุคคลของอาจารย์ชัยอนันต์ที่ผู้อื่นละเมิดมิได้ ผู้คนในวงวิชาการจำนวนมากต้องการเห็นอาจารย์ชัยอนันต์เป็นนักวิชาการบริสุทธิ์ อยู่นอกปริมณฑลแห่งอำนาจทางการเมือง มิไยต้องกล่าวว่านักวิชาการบริสุทธิ์มีในโลกแห่งความเป็นจริงได้หรือไม่ก็ตาม คนเหล่านั้นต้องการเห็นอาจารย์ชัยอนันต์เป็น แท่นพิมพ์งานวิชาการ ผลิตงานอันเลอเลิศให้สังคมวิชาการเสพต่อไป นิสิตนักศึกษาจำนวนมากยังต้องการให้อาจารย์ชัยอนันต์สอนหนังสือ และเป็นที่ปรึกษาวิทยานิพนธ์ เพราะมีกิตติศัพท์ลือเลื่องว่า บ่อยครั้งที่อาจารย์ชัยอนันต์ไม่เพียงแต่ช่วยแก้วิทยานิพนธ์ให้เท่านั้น หากยังช่วยเขียนให้นิสิตในยามที่เขียนได้ไม่สมใจปรารถนาอีกด้วย โดยเฉพาะอย่างยิ่ง ในกรณีที่นิสิตผู้นั้นมีค่าควรแก่การได้รับความช่วยเหลือ

ผมอยู่ในกลุ่มคนที่ไม่ต้องการเห็นอาจารย์ชัยอนันต์เข้าสู่ปริมณฑลทางการเมือง เพราะผมคิดอย่างสัตว์เศรษฐกิจว่า หากอาจารย์ชัยอนันต์มิได้เคลื่อนไปเป็น Political Technocrat อาจารย์ชัยอนันต์จะได้ผลิตงานวิชาการอันมากด้วยคุณภาพให้ผมได้เสพแท้ที่จริงแล้ว ถึงอาจารย์ชัยอนันต์จะใช้เวลาแห่งชีวิตส่วนหนึ่งไปเป็น Political Technocrat ก็ยังหานักวิชาการที่มีผลงานเสมอด้วยอาจารย์ชัยอนันต์ทั้งเชิงปริมาณและเชิงคุณภาพได้ยาก แต่ผมก็ตอบมิได้เมื่อถูกถามว่า หากอาจารย์ชัยอนันต์มิได้เคลื่อนไปเป็น Political Technocrat จะมีบทบาทในการปฏิรูปการเมืองและการปฏิรูประบบราชการได้อย่างไร ความสำเร็จในระดับหนึ่งในการผลิตรัฐธรรมนูญฉบับปี 2534/2539 มิอาจปฏิเสธได้ว่าเป็นผลจากกระบวนการ Learning By Doing จากการทำหน้าที่ Political Technocrat นั้นเอง

การเป็น Political Technocrat ยังให้ประโยชน์ในการทำงานวิชาการของอาจารย์ชัยอนันต์ด้วย เพราะนอกจากจะได้ข้อมูลเบื้องลึกที่นักวิชาการอื่นๆ ไม่มีแล้ว ยังมีโอกาสสัมผัสความเป็นจริงทางการเมืองไทยอีกด้วย หนังสือ ยังเติร์กกับทหารประชาธิปไตย (2522) ที่สามารถนำเสนอบทวิเคราะห์อันประเทืองปัญญา ก็ด้วยเหตุผลดังกล่าวข้างต้นนี้

ตลอดเวลาสามทศวรรษที่ผ่านมานี้ อาจารย์ชัยอนันต์พยายามรักษาดุลยภาพระหว่างการเป็นนักวิชาการกับการเป็น Political Technocrat ในช่วงเวลาประมาณครึ่งทศวรรษเศษที่ผ่านมานี้ อาจารย์ชัยอนันต์มีหน้าที่การงานใหม่เป็นนักบริหาร หากจะใช้ศัพท์ของอาจารย์ชัยอนันต์ ก็คงต้องกล่าวว่า อาจารย์ชัยอนันต์เป็นไตรลักษณชน ในฐานะ Chai-Anan Watcher ผมคงได้แต่เฝ้าดูว่า อาจารย์ชัยอนันต์จะรักษาดุลยภาพอย่างไร ระหว่างการเป็นนักบริหาร Political Technocrat และนักวิชาการ