จินตภาพอุดมศึกษา-ก้าวใหม่หลังการปฏิรูป (ตอนที่สาม)

ทิศทางและแนวโน้มที่ห้า

ระบบการคลังเพื่อการอุดมศึกษา

(Higher Education Finance)

ข้อเท็จจริงเกี่ยวกับระบบการคลังเพื่อการอุดมศึกษามีอยู่อย่างน้อย 2 ประการ กล่าวคือ ประการแรก รัฐบาลเกือบมิได้จัดสรรเงินอุดหนุนให้แก่สถาบันอุดมศึกษาเอกชน ประการที่สอง รัฐบาลจัดสรรงบประมาณแผ่นดินแก่สถาบันอุดมศึกษาของรัฐอย่างค่อนข้างเต็มที่

ข้อเท็จจริงเกี่ยวกับระบบการคลังสำหรับสถาบันอุดมศึกษาของรัฐมีอยู่อย่างน้อย 2 ประการ กล่าวคือ

ประการแรก ระบบการคลังเพื่อการอุดมศึกษามีลักษณะเป็นการจัดสรรงบประมาณแผ่นดินให้แก่สถาบันอุดมศึกษาหรือผู้ผลิตบริการอุดมศึกษา หรือที่ภาษาเศรษฐศาสตร์เรียกว่า Supply-side Financing แม้ในเวลาต่อมาจะมีการจัดตั้งกองทุนเงินกู้ยืมเพื่อการศึกษา ซึ่งจัดสรรเงินให้กู้แก่นักศึกษาระดับอุดมศึกษาด้วย แต่การจัดสรรเงินให้กู้มิได้เป็นไปตามหลักการของ Demand-side Financing เพราะเป็นการจัดสรรลงไปยังสถาบันอุดมศึกษา ทั้งของรัฐและเอกชนซึ่งทำหน้าที่จัดสรรต่อไปยังนักศึกษาผู้กู้อีกทอดหนึ่ง

ประการที่สอง ระบบการคลังเพื่อการอุดมศึกษาของรัฐมีลักษณะแตกต่างกันระหว่างระดับปริญญาตรีกับระดับบัณฑิตศึกษา ในระดับบัณฑิตศึกษาที่เป็นโครงการพิเศษ สถาบันอุดมศึกษาของรัฐเก็บค่าบริการอุดมศึกษาในอัตราใกล้เคียงกับต้นทุนการผลิตถัวเฉลี่ยเป็นอย่างต่ำ เพราะเป็นการผลิตเพื่อขายหารายได้ ในขณะที่ระดับปริญญาตรีเก็บค่าบริการต่ำกว่าต้นทุนการผลิตถัวเฉลี่ยมาก

ระบบการคลังเพื่อการอุดมศึกษาที่มีลักษณะ Supply-side Financing เป็นระบบที่จำกัดเสรีภาพในการเลือกของนักศึกษา เนื่องเพราะเป็นการจัดสรรทรัพยากรให้แก่ผู้ผลิต หากเป็น Demand-side Financing ซึ่งเป็นการจัดสรรทรัพยากรให้แก่ผู้บริโภค นักศึกษาจะมีเสรีภาพในการเลือกสถานศึกษาตามความต้องการ การตัดสินใจเลือกของนักศึกษามีผลต่อรายได้ของมหาวิทยาลัย เฉพาะมหาวิทยาลัยที่มีนักศึกษารับเข้าเท่านั้นที่มีรายได้จากค่าบริการอุดมศึกษา ด้วยเหตุดังนี้ Demand-side Financing จึงมีผลส่งเสริมการแข่งขันระหว่างสถาบันอุดมศึกษา ซึ่งมีผลต่อการปรับปรุงคุณภาพของบริการอุดมศึกษาอีกทอดหนึ่ง ระบบ Supply-side Financing อันเป็นพื้นฐานของระบบการคลังเพื่อการอุดมศึกษาดังที่เป็นอยู่ ไม่มีโครงสร้างสิ่งจูงใจในการปรับปรุงคุณภาพของบริการอุดมศึกษา และในการปรับปรุงประสิทธิภาพการผลิตของสถาบันอุดมศึกษาของรัฐ

นโยบายการเก็บค่าบริการอุดมศึกษาในอัตราต่ำกว่าต้นทุนการผลิตถัวเฉลี่ยสำหรับระดับปริญญาตรี มีผลเท่ากับการให้เงินอุดหนุนในรูปแอบแฝงแก่ผู้ที่เข้ามหาวิทยาลัยได้ โดยที่ผู้ได้ประโยชน์จากบริการอุดมศึกษาจากมหาวิทยาลัยของรัฐ (ระบบการจำกัดการรับเข้า) ส่วนใหญ่มีฐานะเศรษฐกิจปานกลางและดี มีภูมิลำเนาในกรุงเทพฯ และภาคนาคร และมิได้ประกอบอาชีพเกษตรกร ระบบการคลังเพื่อการอุดมศึกษาดังกล่าวนี้จึงมีส่วนในการสร้างปัญหาความไม่เสมอภาคในการกระจายรายได้ โดยที่ผู้ได้ประโยชน์จากบริการอุดมศึกษาของรัฐมิต้องรับภาระต้นทุนการผลิตในสัดส่วนอันสมควร ในเมื่อค่าบริการอุดมศึกษาในสาขาวิชาเกือบทั้งหมดต่ำกว่าต้นทุนการประกอบการถัวเฉลี่ย (Average Operating Cost) ของมหาวิทยาลัย

ในเมื่อรัฐยังต้องให้เงินอุดหนุนแก่นักศึกษาในระดับปริญญาตรีในอัตราสูง แต่มหาวิทยาลัยหารายได้จากการขายบริการในระดับบัณฑิตศึกษา ถึงมหาวิทยาลัยจะเลือกเดินแนวทางตลาด แต่ตลาดบริการอุดมศึกษามิอาจมีฐานะเป็นตลาดที่แท้จริงได้ เพราะผู้บริหารมหาวิทยาลัยขยาดที่จะขึ้นค่าบริการอุดมศึกษาในระดับปริญญาตรี (ทั้งๆ ที่รับมอบอำนาจในการตัดสินใจอย่างเต็มที่) เนื่องเพราะเกรงแรงเสียดทานทางการเมือง ในเมื่อรัฐมิได้กดดันเพื่อเปลี่ยนระบบการคลังเพื่อการอุดมศึกษา จากระบบ Supply-side Financing ไปเป็น Demand-side Financing สถาบันอุดมศึกษาของรัฐจึงยังแบมือของบประมาณแผ่นดินในระดับเกินสมควรต่อไป ในขณะที่ส่วนเกินทางเศรษฐกิจที่ได้จากการขายบริการอุดมศึกษาโครงการพิเศษแบ่งปันกันในหมู่ผู้บริหารและอาจารย์มหาวิทยาลัยผู้ผลิตบริการอุดมศึกษา ทั้งๆ ที่ส่วนเกินทางเศรษฐกิจดังกล่าวนี้เกิดจากการใช้ทรัพยากรของแผ่นดิน ทั้งทรัพยากรมนุษย์และทรัพยากรกายภาพ ด้วยเหตุดังนี้ ตลาดการบริการอุดมศึกษาจึงมีลักษณะครึ่งๆ กลางๆ หรือที่ภาษาเศรษฐศาสตร์เรียกว่า Quasi-Market อันเป็นตลาดที่ไม่เกื้อกูลให้กลไกราคาทำหน้าที่จัดสรรทรัพยากรได้อย่างเต็มที่

ระบบการคลังเพื่อการอุดมศึกษาในปัจจุบันมิได้เสริมส่งให้นักศึกษาจากครอบครัวยากจนมีโอกาสในการศึกษาระดับมหาวิทยาลัย แม้จะมีกองทุนเงินให้กู้ยืมเพื่อการศึกษา แต่ไม่เพียงพอ เพราะสิ่งที่นักศึกษายากจนต้องการคือ เงินให้เปล่า (Grant) หรือทุนการศึกษามิใช่เงินให้กู้

ระบบการคลังเพื่อการอุดมศึกษาดังที่เป็นอยู่ในปัจจุบัน นอกจากสร้างความไม่เป็นธรรมและไม่เกื้อประโยชน์นักศึกษาที่มาจากครอบครัวที่ยากจนแล้ว ยังบ่มเพาะและแพร่ระบาดความไร้ประสิทธิภาพของสถาบันอุดมศึกษาของรัฐอีกด้วย

หากจะปฏิรูประบบการคลังเพื่อการอุดมศึกษาเพื่อแก้ปัญหาดังกล่าวข้างต้นนี้ ก็ต้องปรับระบบ Supply-side Financing ไปสู่ระบบ Demand-side Financing ปรับอัตราค่าบริการอุดมศึกษาระดับปริญญาตรีให้ใกล้เคียงกับต้นทุนการประกอบการถัวเฉลี่ย จัดตั้งกองทุนการศึกษาสำหรับนักศึกษาที่มาจากครอบครัวยากจน และแปรตลาดบริการอุดมศึกษาจาก Quasi-Market ไปเป็นตลาดที่แท้จริง โดยลดทอนการใช้ทรัพยากรของแผ่นดินในการหาประโยชน์ส่วนบุคคลในหมู่ผู้บริหารและอาจารย์มหาวิทยาลัย

แต่การปฏิรูปในแนวทางที่กล่าวข้างต้นนี้ยากที่จะเป็นไปได้ หากมหาวิทยาลัยยังคงมีความเป็นอิสระโดยปราศจากความรับผิด ความพยายามในการดึงมหาวิทยาลัยออกนอกระบบราชการ และเปลี่ยนแปลงระบบการจัดสรรงบประมาณแผ่นดินไปสู่การจัดสรรงบเงินอุดหนุนทั่วไปในลักษณะ Bloc Grant รังแต่จะซ้ำเติมปัญหาที่มีอยู่แล้วให้เลวร้ายลง หากไม่ถือโอกาสในการสร้างกลไกให้ผู้บริหารมหาวิทยาลัยมีความรับผิดในการปรับปรุงคุณภาพบริการอุดมศึกษาและปรับปรุงประสิทธิภาพในการผลิต รวมทั้งการปฏิรูประบบการคลังเพื่อการอุดมศึกษาควบคู่ไปด้วย ความเป็นอิสระโดยปราศจากความรับผิดเป็นกติกาการเล่นเกมอันเลวร้าย ซึ่งบ่อนทำลายระบบอุดมศึกษาในขั้นฐานราก

ทิศทางและแนวโน้มที่หก

สากลานุวัตรของการอุดมศึกษา

Internationalization of Higher Education

ข้อตกลงทั่วไปว่าด้วยการค้าบริการ (General Agreement on Trade in Services = GATS) กำลังกลายเป็นระเบียบการค้าระหว่างประเทศ ในการเจรจาการค้าพหุภาคีรอบโดฮา (Doha Round) การค้าบริการโดยเสรีเป็นหัวข้อการเจรจาที่สำคัญ โดยที่บริการการศึกษาเป็นส่วนหนึ่งของภาคบริการ

การเปิดเสรีการค้าบริการการศึกษาเป็นที่ยอมรับในหมู่ชนชั้นสูงในสังคมไทย การขยายตัวของระบบโรงเรียนนานาชาตินับเป็นประจักษ์พยานของความข้อนี้ การเปิดเสรีการค้าบริการการศึกษาในระดับอุมศึกษามีมากกว่าการศึกษาระดับอื่น โครงการจัดการศึกษานานาชาติผุดขึ้นในสาขาวิชาต่างๆ ของสถาบันอุดมศึกษาจำนวนมากทั้งของรัฐและเอกชน โครงการเหล่านี้มักจะมีมหาวิทยาลัยต่างประเทศเป็นพันธมิตรเชิงยุทธศาสตร์ (Strategic Alliance) บางโครงการจัดการเรียนการสอนในลักษณะ Sandwich Courses โครงการส่วนใหญ่มีการแลกเปลี่ยนนักศึกษากับมหาวิทยาลัยต่างชาติ

กล่าวโดยสรุปก็คือ สังคมไทยยอมรับการเปิดเสรีการค้าบริการการศึกษาตั้งแต่ก่อนการเจรจาการค้าพหุภาคีรอบโดฮาสำหรับสถาบันอุดมศึกษาของรัฐ โครงการจัดการศึกษานานาชาติถือเป็นหน้าตาของสถาบัน โดยที่ผู้บริหารบางส่วนหลงเข้าใจผิดว่า โครงการดังกล่าวนี้เป็นกลไกในการยกระดับมหาวิทยาลัยให้เป็น World-Class University แท้ที่จริงแล้ว คุณภาพของโครงการจัดการศึกษานานาชาติในคณะวิชาของมหาวิทยาลัยต่างๆ แตกต่างกันมาก โครงการลักษณะเช่นนี้เป็นกลไกในการหากำไร เพื่อแบ่งปันกันในหมู่ผู้บริหารและอาจารย์มหาวิทยาลัย มิใช่กลไกในการปรับปรุงประสิทธิภาพการผลิตและคุณภาพของบริการอุดมศึกษา

หากการเจรจาการค้าพหุภาคีรอบโดฮายุติลงโดยยอมรับกติกาการเปิดเสรีการค้าบริการอุดมศึกษา ภาคอุดมศึกษาอาจมิได้รับผลกระทบมากนัก เพราะสถาบันอุดมศึกษาค่อยๆ ปรับตัวรับกระบวนการสากลานุวัตรของบริการอุดมศึกษามาก่อนแล้ว คำถามพื้นฐานมีอยู่ว่า การเปิดเสรีภาคบริการอุดมศึกษาทำให้สถาบันอุดมศึกษาในเมืองไทยต้องเผชิญการแข่งขันเพิ่มขึ้นมากน้อยเพียงใด คำตอบส่วนหนึ่งขึ้นอยู่กับกติกาในรายละเอียดที่กำหนดโดยองค์การการค้าโลก อีกส่วนหนึ่งขึ้นอยู่กับการตัดสินใจของสถาบันอุดมศึกษาต่างประเทศ

มหาวิทยาลัยในประเทศที่พัฒนาแล้วสามารถหาประโยชน์ในประเทศที่ด้อยพัฒนากว่าได้หลายวิถีทาง วิธีการดั้งเดิมคือ การผลิตเพื่อการส่งออก นั่นก็คือ การมีรายได้ในรูปค่าบริการอุดมศึกษาจากนักศึกษาต่างชาติที่ศึกษาต่อในมหาวิทยาลัยในประเทศที่พัฒนาแล้ว

การเปิดเสรีภาคบริการอุดมศึกษาทำให้ประเทศที่พัฒนาแล้วมีทางเลือกในการย้ายที่ตั้ง โรงงาน มาสู่ประเทศโลกที่สาม (Relocation of Industry) หรือตั้งสาขาการผลิตในประเทศโลกที่สาม แต่การย้ายมหาวิทยาลัยก็ดี หรือการตั้งสาขาใหม่ก็ดี ล้วนแล้วแต่ต้องการเงินลงทุนสูง โดยเฉพาะอย่างยิ่งการลงทุนด้านโครงสร้างพื้นฐานทางวิชาการ (Academic Infrastructure) ดังเช่นห้องสมุด ห้องปฏิบัติการและห้องทดลองทางวิทยาศาสตร์ ขนาดของตลาดในประเทศหนึ่งประเทศใดเพียงประเทศเดียวอาจเล็กเกินกว่าที่จะทำให้การลงทุนดังกล่าวนี้ให้ผลตอบแทนที่คุ้มค่า การสร้างตลาดให้มีขนาดที่เหมาะสมสำหรับการลงทุนอาจเป็นเรื่องยากยิ่ง

การทำสัญญาพันธมิตรเชิงยุทธศาสตร์กับสถาบันอุดมศึกษาในประเทศที่ด้อยพัฒนากว่า อาจเป็นยุทธวิธีที่เหมาะสมสำหรับมหาวิทยาลัยในประเทศที่พัฒนาแล้ว เพราะใช้เงินทุนน้อย และมีความเสี่ยงในการลงทุนน้อย และน่าจะเป็นยุทธวิธีที่เลือกใช้กันอย่างแพร่หลาย หากการณ์เป็นจริงเช่นนี้ การเปิดเสรีภาคบริการอุดมศึกษาภายหลังการเจรจาการค้าพหุภาคีรอบโดฮาจะไม่มีผลในการเพิ่มพูนการแข่งขันระหว่างสถาบันอุดมศึกษาไทยกับต่างประเทศมากนัก แต่จะเพิ่มความเข้มข้นในการแข่งขันระหว่างสถาบันอุดมศึกษาภายในประเทศด้วยกัน โดยเฉพาะอย่างยิ่ง ในการแย่งชิงพันธมิตรเชิงยุทธศาสตร์ และในการแย่งชิงลูกค้าเพื่อขายบริการอุดมศึกษา

การเปิดเสรีภาคบริการอุดมศึกษามีผลต่อการขยายตัวของบริการอุดมศึกษาทางไกลด้วย การขายบริการอุดมศึกษาผ่าน internet จะมีมากขึ้น โดยที่ส่วนใหญ่อาจเป็นบริการอุดมศึกษาคุณภาพต่ำ และลูกค้าในเมืองไทยอาจต้องการปริญญาบัตรมากกว่าบริการที่มีคุณภาพ

การเปิดเสรีภาคบริการอุดมศึกษาให้ประโยชน์แก่มหาวิทยาลัยในประเทศที่พัฒนาแล้วอย่างมาก โดยเฉพาะอย่างยิ่ง ในการขยายช่องทางในการหารายได้ สถาบันอุดมศึกษาไทยอาจได้ประโยชน์จากการรับถ่ายทอดวิทยาการจากมหาวิทยาลัยที่เป็นพันธมิตรเชิงยุทธศาสตร์ แต่มิอาจคาดหวังว่า สถาบันอุดมศึกษาไทยจะสามารถก้าวพ้นแผ่นดินไทยเพื่อไปขายบริการอุดมศึกษาในต่างแดน การตั้งรับการเปิดเสรีภาคบริการอุดมศึกษาจึงเป็นยุทธวิธีเดียวที่มีให้เลือกสำหรับสถาบันอุดมศึกษาไทย

หมายเหตุ

บทความนี้เรียบเรียงจากบทอภิปรายเรื่อง จินตภาพอุดมศึกษาก้าวใหม่หลังการปฏิรูป จัดโดยสำนักงานรับรองมาตรฐานและประเมินคุณภาพการศึกษา (สมศ.) ร่วมกับมหาวิทยาลัยธุรกิจบัณฑิตย์ เมื่อวันที่ 8 สิงหาคม 2546 ผู้ร่วมอภิปรายประกอบด้วยศาสตราจารย์ดร.ชัยอนันต์ สมุทวณิช และ ดร.อมรวิชช์ นาครทรรพ

ตอนที่หนึ่งและตอนที่สองของบทความนี้ ตีพิมพ์ในหนังสือพิมพ์ผู้จัดการรายวัน ฉบับวันพฤหัสบดีที่ 14 สิงหาคม และ 28 สิงหาคม 2546 ตามลำดับ