การปฏิสังขรณ์อิรัก จะบูรณะฟื้นฟูอิรักอย่างไร?

คำถามพื้นฐานว่าด้วยการปฏิสังขรณ์อิรักมีอยู่อย่างน้อย 3 คำถาม ได้แก่

คำถามที่หนึ่ง ใครควรมีหน้าที่บูรณะฟื้นฟูอิรัก?

คำถามที่สอง ใครควรรับภาระต้นทุนการบูรณะฟื้นฟูอิรัก?

คำถามที่สาม จะบูรณะฟื้นฟูอิรักได้อย่างไร?

ตอนแรกของบทความชุดนี้พยายามตอบคำถามสองข้อแรก (ผู้จัดการรายวัน ฉบับวันพฤหัสบดีที่ 7 มิถุนายน 2546) บทความนี้จะพยายามตอบคำถามที่สาม

กล่าวโดยหลักการแล้ว ประชาชนชาวอิรักควรจะเป็นผู้กำหนดชะตากรรมบ้านเมืองของตน จะบูรณะฟื้นฟูอิรักอย่างไร และจะเปลี่ยนโฉมหน้าระบบเศรษฐกิจอิรักในทิศทางใด ควรจะถามประชาชนชาวอิรัก แต่สหรัฐอเมริกามิได้ต้องการให้ประชาชนชาวอิรักมีส่วนร่วมในการกำหนดชะตากรรมบ้านเมืองของตน และปฏิบัติต่ออิรักเสมือนหนึ่งอาณานิคมโดยพฤตินัย (de facto Colony) ด้วยการชี้ขาดให้ระบบเศรษฐกิจอิรักเดินบนเส้นทางฉันทมติแห่งวอชิงตัน (Washington Consensus) และผนวกอิรักเข้าเป็นส่วนหนึ่งของระบบทุนนิยมโลก โดยมิได้ไต่ถามความต้องการของประชาชนชาวอิรักแม้แต่น้อย

ในการบูรณะฟื้นฟูอิรัก และการกำหนดทิศทางการพัฒนาสังคมเศรษฐกิจอิรัก จำเป็นต้องมีความรู้เกี่ยวกับสังคมเศรษฐกิจอิรักในระดับหนึ่ง มิฉะนั้นการกำหนดแผนการบูรณะฟื้นฟูและแผนการพัฒนาประเทศอิรักอาจผิดพลาดได้ สังคมตะวันตกมีองค์ความรู้เกี่ยวกับอิรักอย่างจำกัดจำเขี่ยมาก ความรู้เกี่ยวกับตะวันออกกลางส่วนใหญ่เป็นความรู้เกี่ยวกับอิสราเอล ซาอุดีอาระเบีย ปาเลสไตน์ และเลบานอน เกือบจะไม่มีผู้เชี่ยวชาญเศรษฐกิจอิรักในสังคมตะวันตกเลย นับตั้งแต่ปี 2516 เป็นต้นมา ธนาคารโลกมิได้จัดสรรเงินให้กู้แก่อิรักอีกเลย เนื่องจากอิรักร่ำรวยจากวิกฤติการณ์น้ำมัน จนไม่อยู่ในข่ายที่จะได้รับเงินกู้จากธนาคารโลก ด้วยเหตุดังนี้ ธนาคารโลกจึงมิได้สนใจศึกษาสังคมเศรษฐกิจอิรัก ส่วนกองทุนการเงินระหว่างประเทศ แม้จะเคยผลิตรายงานเกี่ยวกับเศรษฐกิจอิรัก โดยที่รายงานฉบับล่าสุดเป็นฉบับปี 2526 มิได้ติดตามศึกษาเศรษฐกิจอิรักหลังจากนั้น

บรรดาองค์กรผลิตความคิด (Think Tanks) ด้านเศรษฐกิจระหว่างประเทศ แม้ในระดับนำ ดังเช่น The Brookings Institution หรือ Institute for International Economics มิได้มีงานศึกษาวิจัยว่าด้วยเศรษฐกิจอิรัก ความข้อนี้เป็นจริงสำหรับองค์กรพัฒนาเอกชนและขบวนการประชาชนระหว่างประเทศด้วย

การขาดแคลนผู้รู้เรื่องเศรษฐกิจอิรัก นับเป็นอุปสรรคสำคัญในการวางแผนบูรณะฟื้นฟูอิรัก รัฐบาลอเมริกันพึ่งชาวอิรักอพยพในเรื่องนี้ โดยเฉพาะอย่างยิ่งองค์กร US-Iraq Business Coalition ซึ่งมีนายรูบาร์ สันธิ (Rubar Sandi) เป็นผู้นำ

อิรักเคยเป็นสังคมเกษตรดุจดังสังคมมนุษย์โดยทั่วไป แต่การเติบใหญ่ของอุตสาหกรรมน้ำมัน ทำให้ภาคเกษตรกรรมมีขนาดเล็กลงมาก ก่อนเกิดสงครามอ่าวเปอร์เซียในปี 2533-2534 ภาคเกษตรกรรมให้ผลผลิตประมาณ 11% ของ GDP และจ้างงานประมาณ 30% ของกำลังแรงงาน โดยไม่สามารถผลิตอาหารเลี้ยงดูประชาชนชาวอิรักได้ทั้งประเทศ และต้องพึ่งพิงการนำเข้าอาหารจากต่างประเทศ

การพัฒนาอุตสาหกรรมที่มิใช่น้ำมันเริ่มมีพลวัต เมื่ออิรักได้เอกราชในปี 2475 แต่ความไร้เสถียรภาพทางการเมืองภายในประเทศและนโยบายของรัฐบาลในการยึดกิจการอุตสาหกรรมของเอกชนมาเป็นของรัฐในปลายทศวรรษ 2500 รวมตลอดจนการจัดตั้งรัฐวิสาหกิจในการประกอบกิจการอุตสาหกรรมในช่วงต้นทศวรรษ 2510 มีผลลดทอนการลงทุนของเอกชน ครั้นย่างสู่กลางทศวรรษ 2520 รัฐบาลอิรักหันมาส่งเสริมการลงทุนของเอกชน อุตสาหกรรมสำคัญของอิรักนอกเหนือจากอุตสาหกรรมน้ำมัน ได้แก่ อุตสาหกรรมปิโตรเคมี อุตสาหกรรมวัสดุก่อสร้าง อุตสาหกรรมสิ่งทอ และอุตสาหกรรมอาหาร

สังคมเศรษฐกิจอิรักเมื่อต้นทศวรรษ 2520 แลดูสดใส แต่แล้วสงครามระหว่างอิรักกับอิหร่านระหว่างปี 2523-2531 มีผลในการทำลายศักยภาพทางเศรษฐกิจของอิรักอย่างสำคัญ ไม่เพียงแต่อิรักจะไม่สามารถเดินหน้าในการพัฒนาเศรษฐกิจและสังคม เนื่องจากต้องผันทรัพยากรไปใช้ในการสงครามเท่านั้น หากยังต้องแบกภาระหนี้ต่างประเทศจำนวนมากอีกด้วย

สงครามอ่าวเปอร์เซียระหว่างปี 2533-2534 ก่อผลอย่างเดียวกัน คราวนี้สหประชาชาติมีมติคว่ำบาตรอิรักในทางเศรษฐกิจ (Economic Sanction) การคว่ำบาตรระหว่างปี 2533-2546 ยาวนานพอที่จะทำให้อิรักเป็นง่อยในทางเศรษฐกิจ นอกจากรายได้จากการส่งออกจะเหือดหาย และไม่มีการลงทุนจากต่างประเทศมากเท่าที่ควรแล้ว บรรดาโครงสร้างพื้นฐานทางเศรษฐกิจ (Infrastructure) ล้วนผุกร่อน เครื่องจักรและอุปกรณ์การผลิตในอุตสาหกรรมต่างๆ รวมทั้งอุตสาหกรรมน้ำมัน ล้วนเสื่อมโทรมและล้าสมัย อันกระทบต่อประสิทธิภาพการผลิต รัฐบาลขาดแคลนรายได้สำหรับการจัดสรรสวัสดิการพื้นฐานให้แก่ประชาชน มาตรฐานการครองชีพของประชาชนเสื่อมทรุด การคว่ำบาตรทางเศรษฐกิจทำให้การขาดแคลนอาหารปรากฏโดยทั่วไป ทารกและเด็กเล็กมีปัญหาทุพโภชนาการ และถึงแก่ความตายก่อนวัยอันสมควร มิไยต้องกล่าวว่า รัฐบาลอิรักต้องแบกภาระหนี้ต่างประเทศจนหลังแอ่น ส่วนหนึ่งเป็นเพราะต้องชดใช้ความเสียหายอันเกิดจากการก่อสงคราม

ชะตากรรมของระบบเศรษฐกิจอิรักแขวนอยู่กับอุตสาหกรรมน้ำมันเป็นสำคัญ อุตสาหกรรมน้ำมันไม่เพียงแต่มีความสำคัญในโครงสร้างการผลิตเท่านั้น หากยังมีความสำคัญยิ่งยวดในโครงสร้างการส่งออกอีกด้วย The Economist Intelligence Unit (EIU) ประมาณการว่า ระบบเศรษฐกิจอิรักในปัจจุบันมีผลิตภัณฑ์มวลรวมประชาชาติประมาณ 28,000 ล้านดอลลาร์อเมริกัน มีรายได้จากการส่งออกน้ำมันประมาณ 15,000-16,000 ล้านดอลลาร์อเมริกัน หัวใจของการบูรณะฟื้นฟูอิรัก จึงอยู่ที่การฟื้นคืนการผลิตน้ำมันให้เข้าสู่ภาวะปกติ

อิรักมีน้ำมันสำรองประมาณ 112,500 ล้านบาร์เรล คิดเป็นประมาณ 10.8% ของปริมาณน้ำมันสำรองในมนุษยพิภพ ก่อนสงครามอ่าวเปอร์เซีย อิรักผลิตน้ำมันได้วันละ 3.8 ล้านบาร์เรล เมื่อสหประชาชาติมีมติคว่ำบาตรอิรักทางเศรษฐกิจ อิรักมีกำลังการผลิตน้ำมันล้นเกิน เพราะมิอาจส่งออกน้ำมันอย่างเป็นทางการได้ และต้องหารายได้จากการลักลอบส่งออก การผลิตน้ำมันในอิรักจึงมิได้อยู่ในภาวะปกติ

การคว่ำบาตรทางเศรษฐกิจสร้างภาวะทุกข์เข็ญแก่ประชาชนชาวอิรักอย่างสำคัญ สังคมอิรักมิเพียงแต่ขาดแคลนอาหารเท่านั้น หากยังขาดแคลนยารักษาโรคอีกด้วย ในปี 2534 สหประชาชาติมีมติ Oil for Food เพื่อบรรเทาผลกระทบอันเกิดจากการคว่ำบาตรทางเศรษฐกิจ โดยโอนอ่อนให้อิรักส่งออกน้ำมัน เพื่อนำรายได้ไปซื้ออาหารและยารักษาโรค แต่ซัดดัม ฮุสเซน ไม่ยอมรับมตินี้ เพราะเห็นว่ามูลค่าน้ำมันที่อนุญาตให้ส่งออกนั้นน้อยเกินไป จวบจนปี 2538 เมื่อสหประชาชาติยินยอมให้อิรักส่งออกน้ำมันมูลค่า 2,000 ล้านดอลลาร์อเมริกัน อิรักจึงยอมรับมตินี้ แต่กว่าที่ประชาชนชาวอิรักจะได้รับอาหารตามโครงการ Oil for Food งวดแรกก็ตกเดือนมีนาคม 2540 ในปี 2542 องค์การ UNICEF สำรวจพบว่า อัตราการตายของเด็กชาวอิรักเพิ่มขึ้นเท่าตัว เมื่อเทียบกับอัตราก่อนเกิดสงครามอ่าวเปอร์เซีย ในปีนั้นเอง สหประชาชาติยินยอมให้อิรักส่งออกน้ำมันโดยมิได้กำหนดเพดาน เพียงแต่มีการควบคุมรายการสินค้าที่อิรักจะนำเข้า เพื่อมิให้มีการนำเข้าสินค้าที่อาจนำไปใช้ผลิตอาวุธได้

การผ่อนปรนให้อิรักสามารถส่งออกน้ำมันได้มากขึ้น แม้จะทำให้อิรักเพิ่มการผลิตน้ำมันเป็นวันละ 2.5 ล้านบาร์เรล แต่ยังต่ำกว่ากำลังการผลิตก่อนเกิดสงครามอ่าวเปอร์เซีย (3.8 ล้านบาร์เรลต่อวัน) การฟื้นคืนกำลังการผลิตสู่ระดับดังกล่าวนี้มิใช่เรื่องง่าย เพราะโรงงานน้ำมันในอิรักขาดการบำรุงรักษา เทคโนโลยีทั้งด้านการขุดและการกลั่นน้ำมันล้าสมัย อีกทั้งท่อส่งน้ำมันชำรุดเสียหาย ส่วนหนึ่งเป็นเพราะสงคราม อีกส่วนหนึ่งเป็นเพราะอายุขัย การฟื้นคืนกำลังการผลิตน้ำมันในอิรักจึงต้องอาศัยเงินลงทุนจำนวนหาน้อยไม่ รายงานข่าวบางกระแสอ้างว่าอาจต้องการเงินลงทุนถึง 5,000 ล้านดอลลาร์อเมริกัน ด้วยเหตุดังนี้ การฟื้นคืนการผลิตน้ำมันในอิรัก จึงต้องอาศัยเวลามิจำเพาะแต่ต้องอาศัยเงินทุน

แต่หัวใจในการบูรณะฟื้นฟูอิรักมิได้อยู่ที่การฟื้นคืนการผลิตน้ำมันเท่านั้น การขาดแคลนโครงสร้างพื้นฐานทางเศรษฐกิจ (Infrastructure) เป็นอุปสรรคต่อการปฏิสังขรณ์เศรษฐกิจอิรักด้วย ยิ่งไปกว่านั้น ความไม่มั่นคงของระบบสถาบันการเงินกลายเป็นปัจจัยที่ถ่วงกระบวนการบูรณะฟื้นฟูอิรัก แต่การพัฒนาระบบสถาบันการเงินให้เข้มแข็งมั่นคงต้องใช้เวลา อิรักมิได้มีปัญหาการเงินภายในประเทศเท่านั้น หากยังมีปัญหาการเงินระหว่างประเทศอีกด้วย ความอ่อนแอทางด้านการเงินระหว่างประเทศมีผลต่อค่าของเงินและความเชื่อมั่นของตลาดการเงินระหว่างประเทศที่มีต่อเศรษฐกิจอิรัก

อิรักจะไม่สามารถเดินหน้าบูรณะฟื้นฟูเศรษฐกิจได้ หากยังไม่สามารถแก้ปัญหาภาระในการชำระหนี้ต่างประเทศ เพราะภาระดังกล่าวนี้หนักหนาสาหัสเกินกว่าสังคมเศรษฐกิจอิรักในปัจจุบันจะแบกรับได้ อิรักมีภาระในการชำระหนี้ต่างประเทศประมาณ 350,000 ล้านดอลลาร์อเมริกัน ส่วนสำคัญเป็นภาระในการชดใช้ความเสียหายอันเกิดจากการก่อสงคราม ทั้งสงครามที่ทำกับอิหร่าน (2523-2531) และสงครามอ่าวเปอร์เซีย (2533-2534) ภาระเงินกู้ต่างประเทศมีประมาณ 60,000-120,000 ล้านดอลลาร์อเมริกัน (ตัวเลขขึ้นอยู่กับการคำนวณดอกเบี้ยค้างจ่าย และภาระหนี้อันเกิดจากการทำสงครามกับอิหร่าน) อัตราภาระการชำระหนี้ (Debt Service Ratio) ตกประมาณ 25% ของรายได้จากการส่งออกสินค้าและบริการ นับเป็นภาระสาหัสสากรรจ์ ในสภาพปัจจุบัน อิรักไม่สามารถชำระหนี้ต่างประเทศได้หมด และภาระการชำระหนี้จะกลายเป็นพันธนาการที่หน่วงเหนี่ยวกระบวนการบูรณะฟื้นฟูเศรษฐกิจอิรัก

หนี้ต่างประเทศส่วนใหญ่ของอิรักเป็นหนี้รัฐบาล ประเทศเจ้าหนี้ส่วนใหญ่เป็นประเทศในตะวันออกกลาง รัสเซีย และยุโรปตะวันออก อิรักเป็นหนี้สหรัฐอเมริกาน้อยมาก เพียงประมาณ 2,000 ล้านดอลลาร์อเมริกัน

วงวิชาการเศรษฐศาสตร์เริ่มมีวิวาทะว่าด้วยการยกหนี้ให้อิรัก โดยถือว่า หนี้ต่างประเทศที่ก่อให้ยุคซัดดัม ฮุสเซน เป็น Odious Debt ไม่สมควรที่รัฐบาลอิรักหลังยุคซัดดัม ฮุสเซน จะต้องรับภาระ ในเมื่อซัดดัม ฮุสเซน เป็นผู้นำเผด็จการที่ไร้ธรรมาภิบาล และหนี้ต่างประเทศที่ก่อขึ้นจำนวนมากมิได้ใช้ให้เป็นประโยชน์แก่ประชาชนชาวอิรักอย่างแท้จริง การยกหนี้ให้อิรักจะช่วยให้อิรักไม่ต้องล้มลุกคลุกคลาน และเป็นการส่งสัญญาณให้ตลาดการเงินระหว่างประเทศรับรู้ว่า การให้กู้แก่รัฐบาลเผด็จการหรือรัฐบาลที่ไร้ธรรมาภิบาล มีความเสี่ยงอันเกิดจากการ ชักดาบ หรือการยกหนี้ให้

การยกหนี้ให้อิรักย่อมทำให้ประเทศเจ้าหนี้เสียประโยชน์ แม้สหรัฐอเมริกาจะเสียประโยชน์ในฐานะประเทศเจ้าหนี้ แต่สหรัฐอเมริกาอาจสนับสนุนข้อเสนอนี้ เนื่องจากอิรักเป็นหนี้สหรัฐอเมริกาไม่มาก ยอร์จ โซรอส (George Soros) สนับสนุนมาตรการการยกหนี้ให้อิรัก แต่ เฟร็ด เบิร์กสเต็น (Fred Bergsten) แห่ง Institute for International Economics ไม่เห็นด้วยกับข้อเสนอนี้ เพราะเกรงว่าจะก่อความปั่นป่วนในตลาดการเงินระหว่างประเทศ หากถือว่าหนี้ที่ก่อในยุครัฐบาลเผด็จการเป็น Odious Debt และต้องยกหนี้ให้ ไม่จำเพาะแต่จะต้องยกหนี้ให้อิรักเท่านั้น หากยังต้องยกหนี้ให้ไนจีเรีย อินโดนีเซีย แอฟริกาใต้ และประเทศอื่นๆ อีกหลายประเทศอีกด้วย

ไม่ว่าการณ์จะเป็นประการใดก็ตาม หากไม่มีการยกหนี้ให้อิรัก หรือแม้แต่การผ่อนคลายภาระหนี้ต่างประเทศของอิรัก อิรักจะยังต้องล้มลุกคลุกคลานทางเศรษฐกิจต่อไปอีกนานแสนนาน มิพักต้องกล่าวถึงการล้มลุกคลุกคลานในการจัดระเบียบสังคมการเมืองภายในประเทศ

หมายเหตุ : เนื้อหาของบทความนี้มาจากการอภิปรายเรื่อง อิรักในอุ้งเล็บอินทรี จัดโดยคณะเศรษฐศาสตร์และคณะรัฐศาสตร์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์ ร่วมกับสถาบันเอเชียศึกษา จุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัย เมื่อวันศุกร์ที่ 30 พฤษภาคม 2546 ณ คณะรัฐศาสตร์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์