การปฏิสังขรณ์อิรัก (ตอนที่หนึ่ง)

อิรักบอบช้ำแสนสาหัสจากสงครามอ่าวเปอร์เซียปี 2533-2534 เมื่อสหประชาชาติมีมติคว่ำบาตรทางเศรษฐกิจ (Economic Sanction) มิให้นานาประเทศติดต่อค้าขายและลงทุนกับอิรัก ต่อเมื่อภาวะการขาดแคลนอาหารและยารักษาโรคอยู่ในภาวะร้ายแรง จนเกิดภาวะทุพโภชนาการในหมู่ทารกอย่างน่าตกใจ สหประชาชาติจึงยอมผ่อนปรนให้อิรักส่งออกน้ำมันเพื่อแลกกับอาหาร ตามมติว่าด้วย Oil for Food การคว่ำบาตรทางเศรษฐกิจบั่นทอนระบบเศรษฐกิจอิรักอย่างสำคัญ

อิรักต้องบอบช้ำอีกจากการรุกรานของมหาอำนาจสหรัฐอเมริกาและสหราชอาณาจักรต้นปี 2546 บ้านเรือนถูกทำลายเยินยับ ประชาชนผู้บริสุทธิ์จำนวนมากถูกคร่ชีวิต ระบบสาธารณูปโภคพื้นฐานเป็นอัมพาต บ้านเมืองไร้ขื่อไร้แป ในประการสำคัญ สุขภาพจิตของประชาชนเสื่อมทรุด

บัดนี้ ถึงเวลาบูรณะฟื้นฟูอิรัก คำถามพื้นฐานในเรื่องนี้มีอยู่อย่างน้อย 3 คำถาม กล่าวคือ

คำถามที่หนึ่ง ใครควรมีหน้าที่บูรณะฟื้นฟูอิรัก

คำถามที่สอง ใครควรรับภาระต้นทุนการบูรณะฟื้นฟูอิรัก

คำถามที่สาม จะบูรณะฟื้นฟูอิรักได้อย่างไร

คำถามที่หนึ่ง ใครควรมีหน้าที่บูรณะฟื้นฟูอิรัก?

การทำหน้าที่บูรณะฟื้นฟูกับการรับภาระต้นทุนการบูรณะฟื้นฟูอิรัก เป็นประเด็นคำถามที่ควรแยกต่างหากจากกัน ผู้ทำหน้าที่บูรณะฟื้นฟูอาจเป็นผู้รับภาระต้นทุนการบูรณะฟื้นฟูหรือไม่ก็ได้

กล่าวโดยหลักการแล้ว ประชาชนชาวอิรักควรจะมีหน้าที่ในการบูรณะฟื้นฟูชาติของตน เพียงแต่ไม่ต้องรับภาระต้นทุนดังกล่าวนี้ หรือให้รับภาระแต่เพียงบางส่วน ประชาชนชาวอิรักควรมีสิทธิในการกำหนดชะตากรรมชาติบ้านเมืองของตน หรืออย่างน้อยที่สุดมีส่วนร่วมในการกำหนดอนาคตของตนเอง แต่โดยเหตุที่อิรักยังไม่มีรัฐบาลของตนเอง การให้ประชาชนชาวอิรักทำหน้าที่บูรณะและฟื้นฟูชาติของตน จึงเป็นเรื่องยากลำบากยิ่ง

สหรัฐอเมริกาต้องการผูกขาดงานบูรณะฟื้นฟูอิรัก เพราะงานดังกล่าวนี้มีผลประโยชน์ทางธุรกิจมหาศาล ผู้นำรัฐบาลอเมริกันถึงกับสำรากว่า บรรดาประเทศที่มิได้ร่วมเป็นพันธมิตร Coalition of the Willing จะมิได้รับแบ่งปันผลประโยชน์จากงานบูรณะฟื้นฟูอิรัก ประเทศที่สหรัฐอเมริกามุ่ง ?แก้แค้น? โดยเฉพาะ ประกอบด้วยฝรั่งเศส เยอรมนี และรัสเซีย

เมื่อยึดครองอิรักได้ สหรัฐอเมริกาปฏิบัติเสมือนหนึ่งอิรักเป็นอาณานิคมโดยนิตินัย รัฐบาลอเมริกันงุบงิบให้บริษัทอเมริกันเข้าไปบูรณะฟื้นฟูอิรัก การทำสัญญาขาดความโปร่งใส เพราะมุ่งให้ประโยชน์แก่บริษัทที่เป็นบริวารของรองประธานาธิบดีริชาร์ด เชนนีย์ (Richard Chenney) และบรรดาผู้นำ Neo-cons ที่ใกล้ชิดประธานาธิบดีบุช จนสมาชิกรัฐสภาอเมริกันต้องผลักดันให้การทำสัญญาสัมปทานต้องเป็นไปด้วยความโปร่งใส

แรงกดดันของสังคมโลกทำให้สหรัฐอเมริกามิอาจยึดครองอิรักในฐานะอาณานิคมโดยนิตินัย อย่างมากที่สุดอิรักเป็นได้เพียงอาณานิคมโดยพฤตินัย ความพยายามที่จะ ?ข้ามหัว? สหประชาชาติไม่ประสบผล เพราะอังกฤษประเทศพันธมิตรสำคัญผลักดันให้สหประชาชาติมีบทบาทในการปฏิสังขรณ์อิรัก ขณะเดียวกัน ความขัดแย้งระหว่างกระทรวงกลาโหมกับกระทรวงการต่างประเทศแห่งสหรัฐอเมริกา ทำให้แผนการ ?จัดการ? เกี่ยวกับอิรักขาดเอกภาพ

การยอมรับบทบาทของสหประชาชาติทำให้หน่วยงานที่ทำหน้าที่บูรณะฟื้นฟูอิรัก มิได้มีเฉพาะแต่ USAID แห่งสหรัฐอเมริกา บรรดาองค์กรชำนัญพิเศษและหน่วยงานต่างๆ ของสหประชาชาติต่างพากัน ?กรู? เข้าไปบูรณะฟื้นฟูอิรัก จนก่อให้เกิดข้อกังขาว่า องค์กรเหล่านี้ต้องการช่วยเหลืออิรักด้วยความจริงใจ หรือต้องการ ?ช่วยเถือ? อิรักกันแน่ ภาพลักษณ์อันดูดีของสหประชาชาติอาจอำพรางการกรุยทางเพื่อให้ประเทศมหาอำนาจ โดยเฉพาะอย่างยิ่งสหรัฐอเมริกาและสหราชอาณาจักรเข้าไป ?เถือ? อิรักในภายหลัง

UNDP (= The United Nations Development Programme) เป็นหัวหอกของสหประชาชาติในการบูรณะฟื้นฟูอิรัก UNDP เตรียมการที่จะเข้าไปปฏิบัติการในอิรักตั้งแต่เมื่อกองทหารอเมริกันและอังกฤษยึดดินแดนอิรักได้ แต่เป็นเพราะรัฐบาลอเมริกันต้องการกีดกันมิให้สหประชาชาติมีบทบาท UNDP จึงได้แต่เตรียมพร้อมในที่ตั้ง ต่อเมื่อได้รับไฟเขียว จึงเข้าไปปฏิบัติการในอิรัก UNDP มีประสบการณ์ในการปฏิบัติการในประเทศที่มีภาวะสงครามและความขัดแย้งระหว่างชาติพันธุ์มาก่อนแล้ว สิ่งที่ UNDP ดำเนินการในอิรักมีอยู่อย่างน้อย 3 ด้าน ด้านที่หนึ่ง ได้แก่ การให้ความช่วยเหลือด้านมนุษยธรรม ด้านที่สอง ได้แก่ การดำเนินการให้ระบบสาธารณูปโภคเข้าสู่ภาวะปกติ ด้านที่สาม ได้แก่ การสถาปนา IREP (= Iraq Reconstruction and Employment Program) เพื่อเชื่อมสัมพันธ์กับประชาชนชาวอิรักในท้องถิ่นต่างๆ ในการจัดทำแผนการปฏิสังขรณ์อิรักเพื่อเพิ่มการจ้างงาน

ธนาคารโลกและกองทุนการเงินระหว่างประเทศ กำลังรอคอยจังหวะเวลาในการเข้าไปมีบทบาทในอิรัก ธนาคารโลกจะมีบทบาทในการจัดสรรเงินให้กู้สำหรับการพัฒนาเศรษฐกิจและสังคม ส่วนกองทุนการเงินระหว่างประเทศจะมีบทบาทเบื้องต้นในการจัดการปัญหาภาระหนี้ต่างประเทศของอิรัก รวมตลอดจนการปฏิรูประบบการเงินและระบบการคลังของอิรัก

นักวิชาการบางคนมองภาพการกรูกันเข้าไป ?ช่วยเหลือ? อิรักขององค์กรต่างๆ เหล่านี้ว่าเป็นการรุกรานทางเศรษฐกิจ (Economic Invasion) ซึ่งเข้าไปแทนที่การรุกรานด้วยทหาร

ไม่เพียงแต่สหประชาชาติและประเทศมหาอำนาจเท่านั้น ที่พากันกรูเข้าไป ?ช่วยเหลือ? อิรัก องค์กรพัฒนาเอกชนและขบวนการประชาชนระหว่างประเทศ ก็เข้าไปมีบทบาทร่วมด้วย ความขัดแย้งที่จะตามมาก็คือ ความขัดแย้งว่าด้วยปรัชญาในการปฏิสังขรณ์อิรัก จะบูรณะฟื้นฟูอิรักอย่างไร และบูรณะฟื้นฟูอิรักเพื่อใคร กำลังก่อตัวเป็นวิวาทะสำคัญ

คำถามที่สอง ใครควรรับภาระต้นทุนการบูรณะฟื้นฟูอิรัก

กล่าวโดยหลักการแล้ว บรรดาประเทศที่มีบทบาทในการทำลายอิรัก ควรจะเป็นผู้รับภาระต้นทุนการบูรณะฟื้นฟูอิรัก กล่าวอย่างเป็นรูปธรรมก็คือ สหรัฐอเมริกา สหราชอาณาจักร และประเทศที่ร่วมในการทำสงครามรุกรานอิรัก ควรจะเป็นผู้รับภาระต้นทุนดังกล่าวนี้

สหรัฐอเมริกาและสหราชอาณาจักรมิได้ประกาศอย่างเป็นทางการว่า จะรับภาระต้นทุนการปฏิสังขรณ์อิรักแต่เพียงผู้เดียว พัฒนาการของเหตุการณ์บ่งบอกว่า ประเทศมหาอำนาจกำลังผลักภาระการปฏิสังขรณ์อิรักให้แก่ประเทศต่างๆ โดยเฉพาะอย่างยิ่งการนำรายได้จากการส่งออกน้ำมันของอิรักมาใช้ในการบูรณะฟื้นฟูอิรัก

คณะมนตรีความมั่นคงแห่งสหประชาชาติ ในการประชุมเมื่อวันที่ 22 พฤษภาคม 2546 มีมติที่ 1483 สาระสำคัญส่วนหนึ่งของมตินี้ก็คือ การยกเลิกมาตรการการคว่ำบาตรอิรักทางเศรษฐกิจ (Economic Sanction) และการจัดตั้ง ?กองทุนช่วยเหลืออิรัก? (Iraqi Assistance Fund)

รายได้ของอิรักจากการส่งออกน้ำมันจะต้องส่งเข้ากองทุนช่วยเหลืออิรัก กองทุนนี้ดูแลโดยสหประชาชาติ กองทุนการเงินระหว่างประเทศ ธนาคารโลก ฯลฯ เงินกองทุนช่วยเหลืออิรักจะจัดสรรไปใช้ในการปฏิสังขรณ์อิรัก นัยสำคัญของความข้อนี้ ก็คือ ประชาชนชาวอิรักต้องมีส่วนรับภาระต้นทุนในการบูรณะฟื้นฟูอิรัก ซึ่งนับว่าไม่เป็นธรรมอย่างยิ่ง ในเมื่อประชาชนชาวอิรักหาได้เป็นผู้ทำลายอิรักไม่ แต่กลับต้องมีส่วนรับภาระต้นทุนการปฏิสังขรณ์อิรัก

มติที่ 1483 ของคณะมนตรีความมั่นคงแห่งสหประชาชาติ กำหนดให้ประเทศที่พัฒนาแล้วมีส่วนในการบูรณะฟื้นฟูอิรัก แต่ไม่เป็นที่แน่ชัดว่า สหรัฐอเมริกาและสหราชอาณาจักรในฐานะหัวโจกในการทำสงครามรุกรานอิรัก มีส่วนรับภาระต้นทุนในการปฏิสังขรณ์อิรักมากน้อยเพียงใด

การที่สหประชาชาติและองค์กรชำนัญพิเศษมีบทบาทในการบูรณะฟื้นฟูอิรัก ย่อมมีนัยสำคัญว่า ประเทศภาคีสมาชิกมีส่วนร่วมรับภาระต้นทุนในการปฏิสังขรณ์อิรักด้วย

กล่าวโดยสรุปก็คือ สหรัฐอเมริกาและสหราชอาณาจักรในฐานะหัวโจกในการทำสงครามรุกรานอิรัก ประสบความสำเร็จในการผลักภาระต้นทุนการบูรณะฟื้นฟูอิรักไปให้แก่ผู้อื่น แม้แต่ประชาชนชาวอิรักยังต้องร่วมรับภาระต้นทุนนี้ ทั้งๆ ที่ความพินาศของอิรักมิได้เกิดจากน้ำมือของประชาชนชาวอิรัก ในประการสำคัญ เงินทุนปฏิสังขรณ์อิรักเหล่านี้ในท้ายที่สุด ถูกจัดสรรไปให้แก่บริษัทผู้รับสัมปทาน ซึ่งส่วนใหญ่เป็นบริษัทอเมริกันและอังกฤษ

สงครามให้ผลประโยชน์ทางธุรกิจฉะนี้แล

หมายเหตุ เนื้อหาของบทความนี้มาจากการอภิปรายเรื่อง ?อิรักในอุ้งเล็บอินทรี? จัดโดยคณะเศรษฐศาสตร์และคณะรัฐศาสตร์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์ ร่วมกับสถาบันเอเชียศึกษา จุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัย เมื่อวันศุกร์ที่ 30 พฤษภาคม 2546 ณ คณะรัฐศาสตร์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์