การตรึงราคาน้ำมัน

ราคาน้ำมันในตลาดโลกกำลังถีบตัวสูงขึ้น ส่วนหนึ่งเป็นเพราะวิกฤติการณ์การเมืองที่เกิดขึ้นในประเทศเวเนซุเอลา จนเป็นเหตุให้ประเทศดังกล่าวมิอาจส่งออกน้ำมันได้ เวเนซุเอลาเป็นผู้ส่งออกผลิตภัณฑ์ปิโตรเลียมรายใหญ่ประเทศหนึ่งในห้าอันดังแรก การที่เวเนซุเอลาไม่สามารถส่งออกผลิตภัณฑ์ปิโตรเลียมได้ จึงมีผลกระทบต่อราคาน้ำมันในตลาดโลกอย่างสำคัญ แต่ปัจจัยที่สำคัญยิ่งกว่า ก็คือ ความเป็นไปได้ที่จะเกิดสงครามอิรัก อาการกระหายสงครามของผู้นำอเมริกันสร้างสภาวะความไม่แน่นอนในสังคมเศรษฐกิจโลกอย่างรุนแรง ประกอบกับน้ำมันสำรองของสหรัฐอเมริกาลดระดับลง ตลาดน้ำมันจึงออกอาการปั่นป่วน

ณ วันที่ 11 กุมภาพันธ์ 2546 ราคาน้ำมัน Light Crude ของสหรัฐอเมริกาถีบตัวสูงขึ้นสู่ระดับ 35.10 ดอลลาร์อเมริกันต่อบาร์เรล อันเป็นระดับราคาสูงสุดนับตั้งแต่เดือนพฤศจิกายน 2543 เป็นต้นมา ส่วน London Brent Crude ตกบาร์เรลละ 32.37 ดอลลาร์อเมริกัน BBC News, February 11, 2003) ทั้งๆ ที่ประเทศกลุ่ม OPEC ตกลงกันเมื่อต้นเดือนมกราคม 2546 ในการเพิ่มปริมาณการผลิตน้ำมัน แต่ไม่สามารถเหนี่ยวรั้งการถีบตัวของราคาน้ำมันได้

ความเป็นจริงอันรันทดสำหรับผู้นำอเมริกันที่กระหายสงครามก็คือ ในเดือนมกราคม 2546 เมื่อสหรัฐอเมริกามิอาจนำเข้าผลิตภัณฑ์ปิโตรเลียมจากเวเนซุเอลาได้ ต้องหันไปซื้อน้ำมันจากอิรักเพิ่มขึ้น BBC News, February 7,2003) ด้วยเหตุนี้ ความต้องการแหล่งน้ำมันจึงเป็นเหตุจูงใจสำคัญที่ผู้นำอเมริกันต้องการก่อสงครามอิรักแม้แต่นักเศรษฐศาสตร์ฝ่ายขวา ดังเช่นศาสตราจารย์เจฟฟรีย์ ซักส์ (Jeffrey D. Sachs) ร่วมนำเสนอบทวิเคราะห์เช่นนี้

ในขณะที่ราคาน้ำมันในตลาดโลกอยู่ในภาวะแปรปรวน รัฐบาล พ.ต.ท.ทักษิณ ชินวัตร ไม่ต้องการให้ความแปรปรวนของราคาน้ำมันส่งผลกระทบต่อระบบเศรษฐกิจไทย จึงกำหนดมาตรการการตรึงราคาน้ำมัน เพื่อลดทอนสภาวะความไม่แน่นอนแก่ภาคธุรกิจเอกชน อันเอื้ออำนวยให้ภาคธุรกิจเอกชนสามารถตัดสินใจในการประกอบการได้ง่ายขึ้น โดยไม่ต้องกังวลกับความแปรปรวนของราคาน้ำมัน

ในการกำหนดนโยบายการตรึงราคาน้ำมัน รัฐบาลพรรคไทยรักไทยกำหนดเป้าหมายราคาน้ำมันเบนซิน 95 มิให้เกินลิตรละ 16.99 บาท เบนซิน 91 มิให้เกินลิตรละ 15.99 บาท และน้ำมันดีเซลมิให้เกินลิตรละ 14.79 บาท

หากราคาน้ำมันในตลาดถีบตัวสูงกว่าราคาเป้าหมาย กองทุนน้ำมันเชื้อเพลิงจะจ่ายเงินอุดหนุนให้แก่บริษัทน้ำมันในอัตราเท่ากับส่วนต่างระหว่างราคาตลาดกับราคาเป้าหมาย อาทิ หากราคาน้ำมันเบนซิน 95 ในตลาดถีบตัวขึ้นสู่ระดับลิตรละ 17.49 บาท ประชาชนผู้บริโภคยังคงจ่ายในอัตราลิตรละ 16.99 บาท (อันเป็นราคาเป้าหมาย) โดยรัฐบาลจ่ายเงินชดเชยให้บริษัทน้ำมันในอัตราลิตรละ 0.50 บาท บริษัทน้ำมันจึงได้รับราคา 17.49 บาทต่อลิตร ตามราคาตลาด

เมื่อตลาดน้ำมันคืนสู่ภาวะปกติ ราคาน้ำมันในตลาดไต่ระดับลดลง รัฐบาลจะไม่ปล่อยให้ราคาน้ำมันลดลงเต็มตามราคาตลาด เพราะต้องการเก็บเงินคืนกองทุนน้ำมันเชื้อเพลิง หากราคาน้ำมันลดลงไม่เกิน 1 บาทแรก ราคาน้ำมันที่ขายในประเทศไทยจะลดลงเพียง 50% ของราคาตลาดที่ลดลง อีก 50% นำส่งกองทุนน้ำมันเชื้อเพลิง อาทิ เมื่อราคาน้ำมันเบนซิน 95 ลดลงเหลือ 16.49 บาทต่อลิตร ราคาที่ซื้อขายในตลาดจะลดลงเหลือเพียงลิตรละ 16.74 บาท หมายความว่าประชาชนต้องซื้อน้ำมันแพงกว่าราคาตลาด 0.25 บาทต่อลิตร ทั้งๆ ที่ราคาตลาดลดลงถึงลิตรละ 0.50 บาท อีก 0.25 บาทต่อลิตร นำส่งกองทุนน้ำมันเชื้อเพลิง ในกรณีที่ราคาน้ำมันในตลาดลดลงเกินกว่าลิตรละ 1 บาท ประชาชนจะซื้อน้ำมันในราคาที่ถูกลงเพียง 2 ใน 3 ของราคาที่ลดลง ส่วนอีก 1 ใน 3 นำส่งกองทุนน้ำมันเชื้อเพลิง

นโยบายการตรึงราคาน้ำมันนับเป็นนโยบายประชานิยมโดยแท้ เพราะเป็นที่ชื่นชอบของประชาชนที่ไม่ต้องซื้อน้ำมันในราคาแพง ภาคธุรกิจเอกชนก็ชื่นชอบ เพราะเป็นนโยบายที่ลดสภาวะความไม่แน่นอนในระบบเศรษฐกิจ รัฐบาลในระบอบประชาธิปไตยล้วนต้องการคะแนนนิยมทางการเมือง เพื่อชนะการเลือกตั้งครั้งต่อไป (Vote Gains Maximization)

รัฐบาลพรรคไทยรักไทย มิใช่รัฐบาลแรกที่ดำเนินนโยบายการตรึงราคาน้ำมัน รัฐบาล ม.ร.ว.คึกฤทธิ์ ปราโมช ดำเนินนโยบายดังกล่าวนี้มาก่อนแล้ว ด้วยหลักการสำคัญที่คล้ายคลึงกัน ทั้งนี้ต้องไม่ลืมว่ารัฐบาล ม.ร.ว.คึกฤทธิ์ ปราโมช เข้าบริหารราชการแผ่นดินภายหลังจากที่เกิดวิกฤติการณ์น้ำมันครั้งแรก (2516-2517) แท้ที่จริงแล้ว พรรคกิจสังคมนำร่องแนวทางประชานิยมก่อนพรรคไทยรักไทยเสียอีก เพราะนอกจากดำเนินนโยบายการตรึงราคาน้ำมันแล้ว ยังมีนโยบายการผันเงินสู่ชนบทอีกด้วย เพียงแต่แนวทางประชานิยมของพรรคไทยรักไทยเข้มข้นกว่าพรรคกิจสังคมมากนัก

คำถามพื้นฐานเกี่ยวกับนโยบายการตรึงราคาน้ำมันมีอยู่อย่างน้อย 3 คำถาม อันได้แก่

คำถามที่หนึ่ง รัฐบาลดำเนินนโยบายการตรึงราคาน้ำมันเพื่ออะไร

คำถามที่สอง รัฐบาลสามารถตรึงราคาน้ำมันได้หรือไม่ และยาวนานเพียงใด

คำถามที่สาม ใครเป็นผู้รับภาระนโยบายการตรึงราคาน้ำมัน

รัฐบาลตอบคำถามแรกด้วยการอ้างว่า ระบบเศรษฐกิจไทยอยู่ในภาวะการฟื้นตัวที่ค่อนข้างดี ความผันผวนของราคาน้ำมันจะส่งผลกระทบต่อการฟื้นตัวของระบบเศรษฐกิจไทย ดังนั้น จึงจำเป็นต้องลดทอนความผันผวนดังกล่าว แต่ประโยชน์ที่พรรคไทยรักไทยได้รับโดยตรงจากการดำเนินนโยบายดังกล่าวนี้ ก็คือ คะแนนนิยมทางการเมืองที่เพิ่มพูนขึ้น ประชาชนเห็นแต่ประโยชน์เฉพาะหน้าที่ไม่ต้องซื้อน้ำมันราคาแพง โดยมิได้ตระหนักถึงต้นทุนที่ต้องจ่ายคืนแก่กองทุนน้ำมันเชื้อเพลิงในอนาคต

ลักษณะประชานิยมของนโยบายการตรึงราคาน้ำมันเห็นได้ชัดเจนจากการออกแบบนโยบาย (Policy Design) ในยามที่ราคาน้ำมันในตลาดสูงกว่าราคาเพดาน รัฐบาลไม่ยอมให้ขายเกินกว่าราคาเพดาน แต่ในยามที่ราคาน้ำมันลดลงต่ำกว่าราคาเพดาน แทนที่จะให้ประชาชนซื้อในราคาเพดาน เพื่อเก็บเกี่ยวส่วนต่างสำหรับชำระหนี้กองทุนน้ำมันเชื้อเพลิงโดยเร็ว กลับให้ประชาชนซื้อน้ำมันในราคาต่ำกว่าราคาเพดานได้ อันเป็นเหตุให้มิอาจชำระเงินชดเชยคืนกองทุนน้ำมันเชื้อเพลิงโดยเร็วได้ นั่นหมายความว่า ภาระดอกเบี้ยและภาระการบริหารกองทุนน้ำมันเชื้อเพลิงย่อมเพิ่มพูนขึ้น

รัฐบาลคาดว่าจะต้องตรึงราคาน้ำมันอยู่ 4 เดือน ระหว่างวันที่ 8 กุมภาพันธ์ ถึงวันที่ 31 พฤษภาคม 2546 โดยใช้งบประมาณ 6,000-8,000 ล้านบาท ทั้งนี้เป็นที่คาดกันว่า เมื่อมีการจัดตั้งกองทุนน้ำมันเชื้อเพลิงเป็นองค์การมหาชน จะมีการกู้เงินจากธนาคารออมสิน เพื่อดำเนินการตรึงราคาน้ำมัน

ความสามารถในการตรึงราคาน้ำมันขึ้นอยู่กับฐานะทางการคลังของรัฐบาล หากฐานะการคลังยิ่งเข้มแข็งมากเพียงใด ความสามาถในการตรึงราคาน้ำมันยิ่งมีมากเพียงนั้น ในขณะนี้ ความเข้มแข็งแห่งฐานะการคลังเป็นเรื่องน่ากังขา รัฐบาลมิอาจออกพันธบัตรกู้เงินเพื่อนำมาตรึงราคาน้ำมันได้ เพราะภาระหนี้ภายในประเทศกำลังติดเพดาน ส่วนกองทุนน้ำมันเชื้อเพลิงก็มิอาจกู้เงินจากธนาคารออมสินได้ เนื่องจากมิได้เป็นนิติบุคคล ด้วยเหตุดังนี้ รัฐบาลจึงต้องดิ้นรนจัดตั้งกองทุนน้ำมันเชื้อเพลิงเป็นองค์กรมหาชน เพื่อให้เป็นนิติบุคคลที่สามารถกู้เงินจากธนาคารออมสินได้

ความสามารถของรัฐบาลในการตรึงราคาน้ำมัน นอกจากจะขึ้นอยู่กับฐานะทางการคลังแล้ว ยังขึ้นอยู่กับความผันผวนของราคาน้ำมันอีกด้วย หากราคาน้ำมันมีความผันผวนน้อย รัฐบาลย่อมสามารถตรึงราคาน้ำมันได้โดยง่าย หากทราบโดยแน่ชัดว่า ความผันผวนมีน้อย ย่อมไม่มีเหตุผลที่จะสนับสนุนให้รัฐบาลตรึงราคาน้ำมัน หากความผันผวนของราคาน้ำมันมีมาก อาจเกินความสามารถของรัฐบาลในการตรึงราคาน้ำมัน

ศาสตราจารย์วิลเลียม นอร์ดอส (William D. Nordhaus) แห่งมหาวิทยาลัยเยล เสนอบทวิเคราะห์ผลกระทบทางเศรษฐกิจอันเกิดจากสงครามอิรัก โดยวาดภาพอันเลวร้ายว่า หากซัดดัม ฮุสเซน เข้ามุมอับอาจตัดสินใจอย่างบ้าระห่ำในการทำลายบ่อน้ำมันในตะวันออกกลาง ทั้งในคูเวตและในอิรักเอง ในสภาวะอันเลวร้ายเช่นนี้ ตลาดน้ำมันจะตกอยู่ในภาวะวิกฤตินานนับทศวรรษ

นโยบายการตรึงราคาน้ำมันสร้างภาระทางการคลังอย่างแน่นอน ภาระดังกล่าวนี้ประกอบด้วยเงินชดเชยที่จ่ายให้แก่บริษัทน้ำมัน ดอกเบี้ยเงินกู้ และค่าใช้จ่ายในการบริหารกองทุนน้ำมันเชื้อเพลิง ซึ่งจัดตั้งเป็นองค์กรมหาชน ภาระทางการคลังดังกล่าวนี้จะมีมากน้อยเพียงใด ย่อมขึ้นอยู่กับภาวะความผันผวนของราคาน้ำมัน ความยืดเยื้อของการมีหรือไม่มีสงครามอิรัก และความต้องการของรัฐบาลพรรคไทยรักไทยในการเก็บเกี่ยวคะแนนนิยมทางการเมือง

รัฐบาล พ.ต.ท.ทักษิณ ชินวัตร นำเสนอนโยบายการตรึงราคาน้ำมันเสมือนหนึ่งว่าไม่สร้างภาระทางการคลัง เพราะผู้ที่ได้ประโยชน์ในขณะที่ราคาน้ำมันแพง จะต้องเป็นผู้เสียประโยชน์ในยามที่ราคาน้ำมันถูก

แต่กองทุนน้ำมันเชื้อเพลิงจะไม่สามารถชำระหนี้คืนแก่ธนาคารออมสินได้ หากราคาน้ำมันมีแต่ขาขึ้น ไม่มีขาลง หรือแม้จะมีขาลง แต่มิได้ลงต่ำกว่าราคาเพดานที่รัฐบาลต้องการตรึงราคา ในกรณีเหล่านี้แม้รัฐบาลสามารถแก้ปัญหาได้ ด้วยการปรับราคารเพดานให้สูงตามแนวโน้มของตลาด แต่รัฐบาลที่ยึดแนวทางประชานิยมย่อมไม่ยึดแนวทางการปรับราคาเพดานเช่นนี้

ในประการสำคัญ รัฐบาลที่ยึดกุมแนวทางประชานิยมมีแนวโน้มที่จะไม่ให้น้ำมันขึ้นราคาในยามที่ราคาน้ำมันในตลาดอยู่ในช่วงขาขึ้น และจะยอมให้น้ำมันลดราคาในยามที่ราคาน้ำมันในตลาดอยู่ในช่วงขาลง หากการณ์เป็นเช่นนี้ กองทุนน้ำมันเชื้อเพลิงย่อมไม่อยู่ในฐานะที่จะชำระหนี้คืนธนาคารออมสินได้ ท้ายที่สุด รัฐบาลก็ต้องจัดสรรงบประมาณให้กองทุนน้ำมันเชื้อเพลิงเพื่อใช้ในการชำระหนี้ นั่นย่อมหมายความว่า ประชาชนผู้เสียภาษีอากรเป็นผู้รับภาระนโยบายการตรึงราคาน้ำมัน

ภาระทางการคลังมิใช่ต้นทุนประเภทเดียวของนโยบายการตรึงราคาน้ำมัน เพราะนโยบายดังกล่าวนี้มีผลในการบิดเบือนการใช้ทรัพยากร การบิดเบือนการใช้ทรัพยากรก่อให้เกิดต้นทุนที่สำคัญยิ่ง ผู้คนในสังคมจะยังคงใช้น้ำมันเสมือนหนึ่งสินค้าราคาถูก ทั้งๆ ที่ในข้อเท็จจริงมีราคาแพงกว่าเดิม

หมายเหตุ

1. รายงานข่าวการลดลงของน้ำมันสำรองของสหรัฐอเมริกา ดู “Oil Price Jumps After US Reserves Fall”, BBC News (January 2, 2003)

2. ความเกรงกลัวการก่อเกิดสงครามอิรักมีผลต่อราคาน้ำมัน ดูรายงานข่าว “War Fears Push Oil to Record High”, BBC News (January 21, 2003)

3. แม้ OPEC จะตกลงเพิ่มปริมาณการผลิตน้ำมัน ราคาน้ำมันยังคงถีบตัวสูงขึ้น ดูรายงานข่าว “Oil Price Risc Despite OPEC Increase”, BBC News (January 13, 2003)

4. สหรัฐอเมริกาซื้อน้ำมันจากอิรักเพิ่มขึ้น ดูรายงานข่าว “Oil Prices Hit Two-Year Highs”, BBC News (February 7, 2003)

5. บทวิเคราะห์ว่า ความต้องการแหล่งน้ำมันเป็นเหตุจูงใจให้ผู้นำอเมริกัน ก่อสงครามอิรัก ดูอาทิ Jeffrey D. Sachs. “Oil Is America’s Main Motivation for War” The Nation (February 5, 2003)

6. บทวิเคราะห์ว่าด้วยผลกระทบทางเศรษฐกิจของสงครามอิรัก ดู

William D. Nordhaus, “The Economic Consequences of A War with Iraq”. NBER Working Paper 9361, National Bureau of Economic Research (December 2002)

William D. Nordhaus, “Iraq : The Economic Consequences of War” The New York Review of Books (December 5, 2002)