ฉันทมติแห่งวอชิงตันบนเมนูนโยบาย

เมนูนโยบาย (Policy Menu) หมายถึง ชุดของนโยบาย หากระบบเศรษฐกิจมีสภาพเสมือนหนึ่งคนไข้ เมนูนโยบายเปรียบประดุจยาชุดที่ใช้ในการเยียวยาอาการไข้นั้น เมนูนโยบายประกอบด้วยนโยบายมากน้อยเพียงใด และแต่ละนโยบายมีเนื้อหาและแนวทางอย่างไร ย่อมขึ้นอยู่กับเป้าหมายในการดำเนินนโยบายของระบบเศรษฐกิจ และขึ้นอยู่กับพื้นฐานทางทฤษฎีที่ใช้ในการวิเคราะห์อาการเจ็บไข้ได้ป่วยของระบบเศรษฐกิจ หากเป้าหมายในการดำเนินนโยบายแตกต่างกัน เมนูนโยบายย่อมแตกต่างกัน ในทำนองเดียวกัน หากพื้นฐานทางทฤษฎีที่ใช้ในการวิเคราะห์ระบบเศรษฐกิจแตกต่างกัน ถึงจะเป็นปัญหาเศรษฐกิจเดียวกัน ข้อเสนอแนะในการดำเนินนโยบายย่อมแตกต่างกันด้วย

ฉันทมติแห่งวอชิงตัน (Washington Consensus) เป็นเมนูนโยบายที่ประมวลโดย จอห์น วิลเลียมสัน (John Williamson) และนำเสนอในปี 2532 ฉันทมติแห่งวอชิงตันมิใช่เมนูนโยบายในความฝันของวิลเลียมสัน กล่าวอีกนัยหนึ่งก็คือ มิใช่ ‘สิ่งที่ควรจะเป็น’ (What Ought to Be) ที่วิลเลียมสันต้องการเห็น หากแต่เป็นเมนูนโยบายที่ประมวลจากโลกแห่งความเป็นจริงในนครวอชิงตัน ดี.ซี. สหรัฐอเมริกา เพราะวิลเลียมสันสอบถามผู้นำองค์กรผลิตความคิด (Think Tanks) ต่างๆ ในนครหลวงของสหรัฐอเมริกาว่า หากต้องการปฏิรูปเศรษฐกิจ จักต้องดำเนินนโยบายอะไรบ้าง และดำเนินนโยบายอย่างไร การประมวลความเห็นดังกล่าวนี้ ทำให้ได้มาซึ่งแนวนโยบายที่ผู้นำแห่งนครวอชิงตัน ดี.ซี. มีความเห็นร่วมกันชุดหนึ่ง จอห์น วิลเลียมสัน ขนานนามนโยบายชุดนี้ว่า ฉันทมติแห่งวอชิงตัน

ภายหลังการเปิดตัวฉันทมติแห่งวอชิงตันครบหนึ่งทศวรรษในปี 2542 จอห์น วิลเลียมสัน กลับมาประเมินเมนูนโยบายชุดนี้อีกครั้งหนึ่ง ในบทความเรื่อง “What Should the World Bank Think About the Washington Consensus?” ซึ่งเป็น Background Paper สำหรับการเขียนรายงาน World Development Report 2000 ของธนาคารโลก จอห์น วิลเลียมสัน กล่าวว่า ฉันทมติแห่งวอชิงตันมีความหมายแปรเปลี่ยนไปจากฉบับดั้งเดิมที่ตนนำเสนอในปี 2532 อย่างน้อย 3 ประการ กล่าวคือ

ประการแรก ฉันทมติแห่งวอชิงตันตั้งใจให้เป็นเมนูนโยบายที่นำเสนอโดยเทคโนแครต (Technocratic Policy Menu) โดยไม่เจือปนด้วยอุดมการณ์ทางการเมือง แต่แล้วฉันทมติแห่งวอชิงตันกลับถูกตีตราว่าเป็นผลผลิตของรัฐบาลอเมริกัน และมีพื้นฐานจากลัทธิเสรีนิยมสมัยใหม่ (Neo-Liberalism) และด้วยการบงการของรัฐบาลอเมริกันและองค์กรโลกบาล ฉันทมติแห่งวอชิงตันถูกผลักดันให้เข้าสู่กระบวนการโลกานุวัตรจนกลายเป็นนโยบายเศรษฐกิจของมนุษยพิภพ หนึ่งทศวรรษภายหลังการเปิดตัวของฉันทมติแห่งวอชิงตัน จอห์น วิลเลียมสัน ยังคงยืนกรานอย่างไร้เดียงสาว่า ฉันทมติแห่งวอชิงตันฉบับดั้งเดิมมิได้เจือปนด้วยอุดมการณ์ทางการเมือง แม้ว่าฉันทมติแห่งวอชิงตันในปัจจุบันจะแตกต่างจากฉบับที่จอห์น วิลเลียมสัน นำเสนอ แต่ฉันทมติแห่งวอชิงตันฉบับดั้งเดิมก็มีพื้นฐานมาจากปรัชญาเศรษฐกิจเสรีนิยม เพราะสนับสนุนการเปิดเสรีด้านการค้าระหว่างประเทศ (Trade Liberalization) สนับสนุนการถ่ายโอนการผลิตจากภาครัฐบาลไปสู่ภาคเอกชน (Privatization) และสนับสนุนการลดการควบคุมและการกำกับระบบเศรษฐกิจและกิจกรรมทางเศรษฐกิจ (Deregulation) เพียงแต่ฉันทมติแห่งวอชิงตันฉบันที่นำเสนอโดย จอห์น วิลเลียมสัน มิได้มีลักษณะเสรีนิยมสุดขั้วดังฉบับอันเป็นที่เข้าใจกันในปัจจุบัน กระนั้นก็ตาม เมนูนโยบายที่ จอห์น วิลเลียมสัน นำเสนอก็เป็นชุดนโยบายที่เกื้อกูลการขยายตัวของกระบวนการโลกานุวัตร จึงมิใช่เรื่องน่าประหลาดใจที่ฉันทมติแห่งวอชิงตันตกเป็นเป้าการโจมตีของขบวนการประชาชนระหว่างประเทศที่ต่อต้านกระแสโลกานุวัตร

ประการที่สอง ฉันทมติแห่งวอชิงตันถูกกล่าวหาว่า มีพื้นฐานมาจากลัทธิเสรีนิยมสมัยใหม่ และยึดโยงอยู่กับ Market Fundamentalism อันได้แก่ ลัทธิความคิดที่เชื่อว่า กลไกราคาสามารถแก้ปัญหาพื้นฐานทางเศรษฐกิจ เพียงแต่ปล่อยให้กลไกราคาทำงานอย่างเสรี ปัญหาพื้นฐานทางเศรษฐกิจก็จะได้รับการเยียวยาแก้ไข จอห์น วิลเลียมสัน ตอบโต้ข้อกล่าวหาดังกล่าวนี้ เพราะวิลเลียมสันตระหนักแก่ใจดีว่า ประสิทธิภาพของกลไกราคาในการแก้ปัญหาพื้นฐานทางเศรษฐกิจมีอยู่อย่างจำกัด ปัญหาเศรษฐกิจบางปัญหากลไกราคาแต่ลำพังมิอาจเยียวยาแก้ไขได้ บางปัญหาแม้กลไกราคาจะช่วยบรรเทาความรุนแรงของปัญหาได้ แต่ไม่สามารถแก้ปัญหาอย่างมีประสิทธิภาพได้ จำเป็นที่รัฐบาลต้องเข้ามามีบทบาทและอำนวยการแก้ไขปัญหาเหล่านั้น วิลเลียมสันมิใช่ Market Fundamentalist ดังจะเห็นได้ว่า ฉันทมติแห่งวอชิงตันฉบับที่เขานำเสนอในปี 2532 มิได้นำเสนอเมนูนโยบายเศรษฐกิจเสรีชนิดสุดขั้ว ดังจะเห็นได้ว่า วิลเลียมสันมิได้บรรจุนโยบายอัตราแลกเปลี่ยนแบบลอย (Flexible Exchange Rate System) และนโยบายเสรีนิยมทางการเงิน (Financial Liberalization) อย่างสุดขั้วในเมนูฉันทมติแห่งวอชิงตันฉบับปี 2532

ประการที่สาม ฉันทมติแห่งวอชิงตันฉบับที่จอห์น วิลเลียมสัน นำเสนอในปี 2532 มีมิติด้านกาละและเทศะ สิบปีให้หลังวิลเลียมสันยังคงตอกย้ำประเด็นนี้ ฉันทมติแห่งวอชิงตันมีมิติด้านกาละ เพราะเป็นเมนูนโยบายที่ประมวลจากความคิดเห็นของนักเศรษฐศาสตร์ชั้นนำ และองค์กรผลิตความคิดในนครวอชิงตัน ดี.ซี. เมื่อต้นทศวรรษ 2530 ฉันทมติแห่งวอชิงตันมีมิติด้านกาละ เพราะเป็นเมนูนโยบายสำหรับประเทศในละตินอเมริกา แต่แล้วฉันทมติแห่งวอชิงตันก็ ‘พัฒนา’ ไปเป็นเมนูนโยบายที่ปราศจากมิติด้านกาละและเทศะ กล่าวคือ เป็นเมนูนโยบายที่มีลักษณะอกาลิโก ใช้ในกาละใดก็ได้ ไม่เพียงแต่จะไม่มีข้อจำกัดด้านกาละเท่านั้น หากยังไม่มีข้อจำกัดด้านเทศะอีกด้วย กล่าวคือ ใช้ในภูมิภาคหรือประเทศใดก็ได้ กระบวกการโลกานุวัตรของฉันทมติแห่งวอชิงตัน ทำให้เมนูนโยบายชุดนี้เขยิบฐานะเป็นนโยบายเศรษฐกิจแห่งมนุษยพิภพ (Global Economic Policy)

แม้ว่า จอห์น วิลเลียมสัน มิได้มีเจตนารมณ์ในการนำเสนอฉันทมติแห่งวอชิงตันในฐานะเมนูอุดมการณ์ แต่การเปิดตัวฉันทมติแห่งวอชิงตันในช่วงปลายยุคสงครามเย็น ซึ่งเริ่มต้นด้วยการพังทลายของกำแพงเบอร์ลินในปีเดียวกับที่ฉันทมติแห่งวอชิงตันปรากฏโฉม ตามมาด้วยการล่มสลายของอาณาจักรโซเวียต และการประกาศชัยชนะของระบบทุนนิยมที่มีต่อระบบสังคมนิยม ทำให้ฉันทมติแห่งวอชิงตันในฐานะเมนูนโยบายเศรษฐกิจของระบบทุนนิยมเป็นเป้าแห่งการวิพากษ์อย่างมิอาจหลีกเลี่ยงได้ ทั้งนี้เพราะเหตุว่าสงครามอุดมการณ์มิได้ยุติลงพร้อมๆ กับสงครามเย็น ศาสตราจารย์ศรีนิวสัน (T.N. Srinivasan) เสนอความเห็นว่า หากเมนูนโยบายเศรษฐกิจชุดนี้ มิได้ขนานนาม “ฉันทมติแห่งวอชิงตัน” แต่ใช้ชื่อ “บทสังเคราะห์วิลเลียมสัน” (Williamson Synthesis) การวิพากษ์และโจมตีจะมีน้อยกว่าที่เกิดขึ้นจริง

แต่ถึงจะเปลี่ยนแปลงการขนานนามอย่างไร การวิพากษ์และโจมตีไม่น่าจะบรรเทาเบาบางลง เพราะเหตุว่า ฉันทมติแห่งวอชิงตันนำเสนอนโยบายเศรษฐกิจแห่งความสำเร็จของระบบทุนนิยม ยิ่งไปกว่านั้น เมนูนโยบายดังกล่าวนี้ยังเสริมส่งการเติบโตของกระบวนการโลกานุวัตรอีกด้วย เมื่อจอห์น วิลเลียมสัน นำเสนอฉันทมติแห่งวอชิงตันในปี 2532 นั้น การเติบโตของกระบวนการโลกานุวัตรกำลังแสดงพลวัต โดยที่พลวัตดังกล่าวนี้ปรากฏอย่างเด่นชัดยิ่งขึ้นตามลำดับตลอดทศวรรษภายหลังการเปิดตัวของฉันทมติแห่งวอชิงตัน แต่เป็นเพราะกระบวนการโลกานุวัตรจัดสรรผลประโยชน์ในมนุษยพิภพโดยไม่เท่าเทียมกัน ประเทศมหาอำนาจได้ประโยชน์ชนิดเป็นกอบเป็นกำ แต่ประเทศด้อยพัฒนาที่ยากจนกลับเป็นฝ่ายเสียประโยชน์ การกระจายรายได้ในมนุษยพิภพ (World Income Distribution) มีความไม่เท่าเทียมกันมากขึ้น ด้วยเหตุดังนี้ กระบวนการต่อต้านกระแสโลกานุวัตร (Anti-Globalization Movement) จึงก่อเกิดและผนึกตัวอย่างเข้มแข็งตามลำดับ บรรดาผู้คนและองค์กรที่ต่อต้านโลกานุวัตรอาจจำแนกออกเป็น 2 กลุ่ม กลุ่มหนึ่งไม่ต้องการโลกานุวัตร อีกกลุ่มหนึ่งต้องการให้กระบวนการโลกานุวัตรจัดสรรผลประโยชน์ในสังคมเศรษฐกิจโลกด้วยความเป็นธรรมและเท่าเทียมกันมากขึ้น เป้าแห่งการโจมตีมิได้มีเฉพาะแต่องค์กรโลกบาล ดังเช่นธนาคารโลก กองทุนการเงินระหว่างประเทศ และองค์การการค้าโลก และประเทศมหาอำนาจดังเช่นสหรัฐอเมริกาและสหภาพยุโรปเท่านั้น หากฉันทมติแห่งวอชิงตันก็เป็นเป้าแห่งการวิพากษ์ด้วย เพราะฉันทมติแห่งวอชิงตันให้ความชอบธรรมแก่การขยายตัวของกระบวนการโลกานุวัตร

แม้ว่าจอห์น วิลเลียมสัน มิได้นำเสนอฉันทมติแห่งวอชิงตันบนพื้นฐานของปรัชญาเศรษฐกิจเสรีนิยมชนิดสุดขั้ว แต่เมนูนโยบายเศรษฐกิจที่ชื่อ “ฉันทมติแห่งวอชิงตัน” มิได้อยู่คงที่ หากแต่มีการขับเคลื่อนไปสู่แนวทางเศรษฐกิจเสรีนิยมชนิดสุดขั้วมากขึ้นเรื่อยๆ ทั้งนี้โดยการผลักดันของชนชั้นปกครองในนครวอชิงตัน ดี.ซี. หรือ The Washington Establishment การแปรเปลี่ยนของฉันทมติแห่งวอชิงตันนับเป็นเหตุปัจจัยสำคัญแห่งการเปลี่ยนแปลงระเบียบเศรษฐกิจระหว่างประเทศ

ฉันทมติแห่งวอชิงตันมิได้ก่อเกิดจาก Market Fundamentalism แต่จบลงด้วยการเป็นเมนูนโยบายเศรษฐกิจที่ยึดปรัชญา Market Fundamentalism

หมายเหตุ

1. ฉันทมติแห่งวอชิงตันฉบับ จอห์น วิลเลียมสัน ปรากฏใน John Williamson. “What Washington Means By Policy Reform”, in John Williamson (ed.), Latin American Adjustment : How Much Has Happened? (Washington, D.C. : Institute for International Economics, 1990) บทความนี้นำเสนอในที่ประชุมการสัมมนาว่าด้วยการปรับโครงสร้างระบบเศรษฐกิจในละตินอเมริกา ณ นครวอชิงตัน ดี.ซี. จัดโดย Institute for International Economics ในเดือนพฤศจิกายน 2532

2. จอห์น วิลเลียมสัน ประเมินฉันทมติแห่งวอชิงตันในอีกสิบปีต่อมา ดู John Williamson, “What Should the World Bank Think About the Washington Consensus?”, The World Bank Research Observer, Vol. 15, No. 2 (August 2000), pp. 251-264 บทความเรื่องนี้เขียนขึ้นเพื่อเป็น Background Paper สำหรับการจัดทำรายงาน World Development Report 2000 ของธนาคารโลก และเผยแพร่ครั้งแรกในรูปเอกสารวิชาการในเดือนกรกฎาคม 2542

3. การประเมินฉันทมติแห่งวอชิงตันของศาสตราจารย์ศรีนิวสัน ดู T.N. Srinivasan, “The Washington Consensus A Decade Later : Ideology and Art and Science of Policy Advice”, The World Bank Research Observer, Vol. 15, No. 2 (August 2000), pp. 265-270