TDRI กับยุทธศาสตร์การขจัดปัญหาความยากจน

ผมรู้สึกประหลาดใจที่หนังสือพิมพ์บางฉบับรายงานข่าว ด้วยการพาดหัวข่าวในทำนองว่า นายอานันท์ ปันยารชุน และนายแพทย์ประเวศ วะสี อัด รัฐบาลพรรคไทยรักไทย ในฐานที่มิได้สนใจแก้ปัญหาความยากจน ตลอดช่วงเวลาระหว่างวันที่ 24-25 พฤศจิกายน 2544 ที่มีการสัมมนาเรื่อง ยุทธศาสตร์การขจัดปัญหาความยากจน ซึ่งจัดโดยสถาบันวิจัยเพื่อการพัฒนาประเทศไทย (TDRI) ผมมิได้มีความรู้สึกว่า คุณอานันท์หรือคุณหมอประเวศ อัด รัฐบาลอันมี พ.ต.ท.ทักษิณ ชินวัตร เป็นนายกรัฐมนตรีแต่ประการใด

หากจะวิพากษ์ด้วยความเป็นธรรมแล้ว การที่ปัญหาความยากจนยังมิได้หมดไป มิอาจกล่าวหาว่าเป็นความผิดของรัฐบาลพรรคไทยรักไทย แต่เพียงรัฐบาลเดียวได้ หากแต่เป็นความผิดของทุกรัฐบาลที่ยึดโยงยุทธศาสตร์การพัฒนาที่ไม่เท่าเทียมกัน (Uneven Development) โดยที่รัฐบาลนายอานันท์ ปันยารชุน มิได้เป็นข้อยกเว้น

แต่การที่สื่อมวลชนจำนวนไม่น้อยนำเสนอข่าวในทำนองหลอกล่อให้เกิดวิวาทะระหว่างผู้เสนอความเห็นเกี่ยวกับปัญหาความยากจนกับผู้นำรัฐบาล หากมิใช่เป็นเพราะนักข่าวเป็น สัตว์เศรษฐกิจ ผู้ต้องการก่อให้เกิด ผลผลิต (ข่าว) อันนำมาซึ่งผลตอบแทนทางธุรกิจแล้ว ก็อาจะสะท้อนให้เห็นสภาวะการเสื่อมประชานิยมของรัฐบาล อย่างน้อยที่สุดในภาคสื่อสารมวลชน

ในการสัมมนาครั้งนี้ สถาบันวิจัยเพื่อการพัฒนาประเทศไทย สำนักงานคณะกรรมการพัฒนาการทางเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ และผู้นำสังคมไทยในภาคส่วนต่างๆ พากันเรียกร้องให้รัฐบาลกำหนดยุทธศาสตร์การขจัดปัญหาความยากจนเป็นยุทธศาสตร์หลักในการพัฒนาประเทศ แท้ที่จริงแล้ว ข้อเรียกร้องเช่นนี้หาได้เป็นเรื่องใหม่แต่ประการใดไม่ ชุมชนวิชาการมีข้อเรียกร้องทำนองนี้มาก่อนแล้วนานนับทศวรรษ แต่หาได้รับการใส่ใจจากรัฐบาลและหน่วยราชการต่างๆ ไม่

นับตั้งแต่ปี 2540 เมื่อเริ่มใช้แผนพัฒนาเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติเป็นต้นมา การจำเริญเติบโตทางเศรษฐกิจถูกกำหนดให้เป็นเป้าหมายหลักของการพัฒนาโดยละเลยเป้าหมายการแก้ปัญหาความยากจนและการกระจายรายได้ ทั้งนี้ด้วยความเชื่อว่า การจำเริญเติบโตทางเศรษฐกิจจะส่งผลรวยรินจากส่วนบนลงสู่ส่วนล่าง (Trickle-Down Effect) โดยที่คนยากคนจนจะได้รับอานิสงส์จากการจำเริญเติบโตทางเศรษฐกิจด้วย

แม้ว่าวงวิชาการเศรษฐศาสตร์จะเลิกเชื่อแนวความคิดว่าด้วยผลรวยรินของการจำเริญเติบโตทางเศรษฐกิจตั้งแต่ต้นทศวรรษ 2510 แล้ว แต่แนวความคิดดังกล่าวนี้มีอิทธิพลอย่างสูงในหมู่ขุนนางนักวิชาการไทย (Technocrats) และผู้นำรัฐบาลยุคต่างๆ การแก้ปัญหาความยากจนจึงขาดยุทธศาสตร์ สภาพการณ์ดังกล่าวนี้ยังค

ดำรงอยู่ในยุคสมัยที่มีรัฐบาลมาจากการเลือกตั้ง

คำถามพื้นฐานมีอยู่ว่า เหตุใดรัฐบาลที่มาจากการเลือกตั้งจึงมิได้สนใจแก้ปัญหาความยากจนและปัญหาการกระจายรายได้ ไม่ต่างจากรัฐบาลในระบอบเผด็จการ

คำตอบคำถามนี้ต้องพิเคราะห์จากกระบวนการกำหนดนโยบายในสังคมเศรษฐกิจไทย

ในด้านหนึ่ง รัฐบาลที่มาจากการเลือกตั้งมิใช่รัฐบาลของประชาชนโดยประชาชน และเพื่อประชาชน หากแต่เป็นรัฐบาลของกลุ่มผลประโยชน์โดยกลุ่มผลประโยชน์ และเพื่อกลุ่มผลประโยชน์ เพราะกลุ่มผลประโยชน์เป็นฐานธนกิจของพรรคการเมืองและนักการเมือง พรรคการเมืองเมื่อชนะการเลือกตั้งและมีโอกาสจัดตั้งรัฐบาล ย่อมต้องกำหนดนโยบายในทางเกื้อประโยชน์กลุ่มผลประโยชน์ที่เป็นฐานธนกิจ

ในอีกด้านหนึ่ง คนยากคนจนไร้พลังในกระบวนการกำหนดนโยบาย ความยากจนทำให้คนเหล่านี้มิอาจรวมตัวและผนึกกำลังเพื่อมีปฏิบัติการร่วมกัน (Collective Action) อย่างมีประสิทธิผลได้ มิเพียงแต่ไม่สามารถเป็นฐานธนกิจของนักการเมืองและพรรคการเมืองได้เท่านั้น

ความเป็นจริงดังที่กล่าวข้างต้นนี้ ทำให้รัฐบาลมิได้สนใจแก้ปัญหาความยากจนและปัญหาการกระจายรายได้อย่างจริง หากมีการประกาศนโยบายเหล่านี้ การดำเนินนโยบายที่เป็นจริง (Actual Policy) จะแตกต่างจากนโยบายที่ประกาศ (Stated Policy) มาก

แม้ว่าการจำเริญเติบโตทางเศรษฐกิจจะช่วยบรรเทาปัญหาความยากจนได้บ้าง แต่มิอาจขจัดให้หมดไปได้ ดังจะเห็นได้ว่า ในช่วงที่ระบบเศรษฐกิจไทยเจริญเติบโตในอัตราสูง สัดส่วนจำนวนครัวเรือนและจำนวนประชากรที่มีฐานะยากจนจะลดลง แต่เมื่อไรก็ตามที่ระบบเศรษฐกิจไทยเผชิญภาวะถดถอยหรือภาวะตกต่ำทางเศรษฐกิจ สัดส่วนจำนวนครัวเรือนและจำนวนประชากรที่มีฐานะยากจนกลับทะยานขึ้น วิกฤติการณ์การเงินเดือนกรกฎาคม 2540 ก่อผลกระทบต่อปัญหาความยากจนในทิศทางดังกล่าวนี้

ในการสัมมนาครั้งนี้ สถาบันวิจัยเพื่อการพัฒนาประเทศไทยเสนอผลการวิจัย ซึ่งปรากฏอย่างชัดเจนว่า การจำเริญเติบโตทางเศรษฐกิจก่อผลรวยรินต่อคนยากคนจนน้อยมาก อาทิเช่น การเพิ่มขึ้นของอุปสงค์มวลรวม 100 บาท จะรวยรินถึงครัวเรือนที่ยากจนที่สุด 20% ของครัวเรือนทั้งประเทศเพียง 2.3 บาท การเพิ่มรายจ่ายรัฐบาล 100 บาทจะรวยรินให้ประโยชน์แก่ครัวเรือนยากจนกลุ่มนี้เพียง 1.6 บาท เป็นต้น (ดูตารางที่ 2) ด้วยเหตุที่ผลรวยรินอันเกิดจากการเติบโตทางเศรษฐกิจมีค่าต่ำเช่นนี้ แม้แต่การอำนวยการให้ประชาชนที่มีฐานะยากจนมีรายได้เพียงวันละ 45 บาท ในปี 2543 ก็ต้องทำให้อุปสงค์มวลรวมเพิ่มขึ้นถึง 3,084,378 ล้านบาท อันหมายความว่า อุปสงค์มวลรวมจะต้องเพิ่มขึ้นจากระดับที่เป็นจริงในปี 2543 ถึง 46.7% ความข้อนี้มีนัยสำคัญว่า การจำเริญเติบโตทางเศรษฐกิจแต่โดยลำพังมิอาจแก้ปัญหาความยากจนได้ ดังนั้น จึงต้องมียุทธศาสตร์การขจัดปัญหาความยากจนโดยเฉพาะ

ผู้สื่อข่าวบางคนสนทนากับผมว่า ผลการวิจัยดังกล่าวนี้เป็นการกลับลำทางวิชาการใช่หรือไม่ ผมมิได้ตอบคำถามดังกล่าวนี้ หากเป็นการกลับลำทางวิชาการ ผมคิดว่าเป็นการกลับลำของสำนักงานคณะกรรมการพัฒนาการเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ มากกว่าสถาบันวิจัยเพื่อการพัฒนาประเทศไทย เพราะตลอดช่วงเวลาอันยาวนาน สภาพัฒน์ฯ ติดอยู่ในหล่มทางปัญญา และถูกจองจำโดย Trickle-Downism