การปฏิรูปการเมือง คิดใหม่ ปฏิรูปใหม่

รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พ.ศ. 2540 กำหนดเข็มมุ่งในการปฏิรูปการเมือง โดยเน้นการเพิ่มสิทธิ เสรีภาพ และส่วนร่วมของประชาชนทางการเมือง การทำให้การเมืองมีความสุจริตและชอบธรรม และการทำให้การเมืองมีเสถียรภาพและประสิทธิภาพ บัดนี้ รัฐธรรมนูญฉบับนี้มีอายุครบ 4 ขวบปี เมื่อวันที่ 11 ตุลาคม 2544 ยังไม่ปรากฏวี่แววแห่งการปฏิรูป สังคมการเมืองไทยยังคงตกอยู่ในวังวนแห่งน้ำเน่า โดยที่มิอาจสลัดตัวออกจากกระแสยียานุวัตร และผลักดันให้ระบอบประชาธิปไตยเข้าไปแทนที่ระบอบยียาธิปไตยได้

เมื่อพิจารณาจากแง่มุมของเศรษฐศาสตร์รัฐธรรมนูญ (Constisutional Political Economy) รัฐธรรมนูญฉบับปี 2540 เป็นรัฐธรรมนูญที่เน้นการกำกับ ควบคุม และตรวจสอบตลาดการเมืองอย่างเข้มงวด เพราะไม่ต้องการให้อัปปรียชนเข้าสู่ตลาดการเมือง ขณะเดียวกันก็ป้องปรามมิให้ผู้ที่เข้าสู่ตลาดการเมืองประกอบอัปปรียกรรม หากตรวจสอบพบว่า ผู้ใดประกอบอัปปรียกรรม ก็ดำเนินการถอดถอนจากตำแหน่งและขับดันออกจากตลาดการเมือง บรรดาผู้ที่ก้าวเข้าสู่ตลาดการเมือง ไม่ว่าจะเป็นคนดีมีคุณธรรมสูงส่งปานใด รัฐธรรมนูญฉบับปี 2540 ตั้งข้อสมมติฐานไว้ก่อนว่าเป็นอัปปรียชน และต้องเข้าสู่กระบวนการกำกับ ควบคุม และตรวจสอบดุจเดียวกับอัปปรียชนทั้งหลาย ด้วยเหตุดังนี้ รัฐธรรมนูญฉบับนี้จึงมีลักษณะเป็น Interventionist Constitution หรือ Regulatory Constitution

ในการกำกับ ควบคุม และตรวจสอบตลาดการเมือง รัฐธรรมนูญฉบับปี 2540 ออกแบบให้วุฒิสภาและองค์กรอิสระตามรัฐธรรมนูญมีอำนาจดังกล่าวนี้ โดยคาดหวังอย่างเริดหรูว่า จะสามารถคัดสรร อรหันต์ มาเป็นสมาชิกวุฒิสภาและกรรมการองค์กรอิสระได้ แต่แล้วการณ์กลับปรากฏว่านักการเมืองเผ่ายี้สามารถรุกคืบเข้าไปยึดพื้นที่ในวุฒิสภาในสัดส่วนสำคัญ โดยที่บางส่วนเป็นอัปปรียชนอย่างกระจ่างแจ้ง กลุ่มทุนและกลุ่มการเมืองที่ทรงอำนาจสามารถแทรกแซงกระบวนการคัดสรรกรรมการองค์กรอิสระอย่างมีประสิทธิผล จนองค์กรอิสระทั้งปวง ไม่ว่าจะเป็นศาลรัฐธรรมนูญ คณะกรรมการการเลือกตั้ง คณะกรรมการป้องกันและปราบปรามการทุจริตแห่งชาติ ฯลฯ กลายเป็นองค์กร สีเทา มิใช่องค์กร สีขาว ที่มีความบริสุทธิ์ สุจริตและยุติธรรม

รัฐธรรมนูญฉบับปี 2540 แสดงความศรัทธา (Trust) ที่มีต่อกรรมการสภาร่างรัฐธรรมนูญ โดยยึดถือความคิดของสภาร่างรัฐธรรมนูญว่าเป็นความคิดอันดีเลิศที่จะวางรากฐานของระบอบประชาธิปไตย ทั้งๆ ที่กรรมการสภาร่างรัฐธรรมนูญจำนวนมากมีประวัติและภูมิหลังในการรับใช้รัฐบาลเผด็จการผู้โค่นล้มระบอบประชาธิปไตย และให้ความชอบธรรมแก่ระบอบเผด็จการ

รัฐธรรมนูญฉบับปี 2540 ร่างขึ้นบนพื้นฐานของความไม่ศรัทธา (Distrust) ต่อสังคมการเมืองไทยอย่างรุนแรง มิเพียงแต่ไม่มีความศรัทธาต่อนักการเมืองเท่านั้น หากยังมีความไม่ศรัทธาต่อประชาชนพรรคการเมือง และรัฐบาลอีกด้วย

ความไม่ศรัทธาที่มีต่อประชาชนปรากฏในบทบัญญัติที่บังคับประชาชนให้ถือเป็นหน้าที่ในการใช้สิทธิเลือกตั้ง ไม่ให้ประชาชนมีเสรีภาพในการเลือกระหว่างการใช้สิทธิ์กับการนอนหลับทับสิทธิ์ ถึงรัฐธรรมนูญฉบับนี้จะมีบทบัญญัติส่งเสริมการเมืองภาคประชาชนอยู่บ้าง แต่การส่งเสริมขบวนการประชาชนและองค์กรประชาชนในการคานอำนาจ (Countervailing Power) การเมืองในระบบเป็นไปอย่างครึ่งๆ กลางๆ ขบวนการประชาชนและองค์กรประชาชนที่ต้องการมีส่วนร่วมทางการเมืองต้องแบกรับภาระต้นทุนปฏิบัติการทางการเมือง (Political Transaction Cost) จำนวนหาน้อยไม่

ความไม่ศรัทธาที่มีต่อพรรคการเมืองปรากฏในรูปของอคติว่าด้วยขนาดของพรรคการเมือง (Size Bias) รัฐธรรมนูญฉบับปี 2540 มีฐานความเชื่อว่า พรรคการเมืองขนาดใหญ่ดีกว่าพรรคการเมืองขนาดเล็ก ฐานความเชื่อดังกล่าวนี้มาจากฐานความเชื่ออีกชุดหนึ่งที่ว่า ระบบทวิพรรค (Bi-party System) ดีกว่าระบบพหุพรรค (Multi-party System) ด้วยเหตุที่มีฐานความเชื่อเช่นนี้เอง รัฐธรรมนูญฉบับปี 2540 จึงมีบทบัญญัติที่เกื้อกูลพรรคการเมืองขนาดใหญ่ และลงโทษพรรคการเมืองขนาดเล็ก อคติว่าด้วยขนาดของพรรคการเมืองที่ปรากฏในรัฐธรรมนูญทำให้พรรคการเมืองเลือกเส้นทางการเติบโตจากภายนอก (External Growth) ด้วยการซื้อนักการเมือง และด้วยการควบและครอบพรรค (Marger and Aequisition) แทนที่จะเลือกเส้นทางการเติบโตจากภายใน (Internal Growth) ด้วยการพัฒนานักการเมืองของตนเอง อันเป็นเส้นทางการเติบโตที่ยั่งยืน

ความไม่ศรัทธาที่มีต่อรัฐบาลปรากฏในบทบัญญัติที่กึ่งบังคับให้รัฐบาลดำเนินนโยบายตามหมวดแนวนโยบายพื้นฐานแห่งรัฐ (หมวด 5) จนดูเสมือนหนึ่งว่ารัฐบาลเป็นทารกไร้ปัญญา กล่าวคือ ไม่มีปัญญาที่จะร่างนโยบายของตนเอง รัฐบาลถูกบังคับให้ชี้แจงต่อรัฐสภาว่า นโยบายที่รัฐบาลแถลงต่อรัฐสภาเมื่อเข้าบริหารราชการแผ่นดินนั้น มีนโยบายใดบ้างที่เป็นไปตามหมวดแนวนโยบายพื้นฐานแห่งรัฐ อีกทั้งถูกบังคับให้ต้องจัดทำรายงานเสนอต่อรัฐสภาปีละหนึ่งครั้งว่า การดำเนินนโยบายดังกล่าวปรากฏผลอย่างไรและมีปัญหาและอุปสรรคอะไรบ้าง แทนที่รัฐธรรมนูญจะสร้างกลไกความรับผิดต่อประชาชน (Accountability Mechanism) เพื่อให้รัฐบาลดำเนินนโยบายตามที่สัญญากับประชาชนในการหาเสียงเลือกตั้ง กลับสร้างกลไกความรับผิดต่อสภาร่างรัฐธรรมนูญ เพื่อให้รัฐบาลดำเนินนโยบายตามหมวดแนวนโยบายพื้นฐานแห่งรัฐ

รัฐธรรมนูญที่ร่างขึ้นบนพื้นฐานแห่งความไม่ศรัทธาและความไม่เชื่อถือที่มีต่อประชาชน นักการเมือง พรรคการเมือง และรัฐบาล ย่อมมีผลในการทำลายคุณธรรมของพลเมือง (Civic Virtue) เพราะมีข้อสมมติแฝงเร้นว่า สังคมไม่มีคุณธรรม สมาชิกในสังคมมิควรมีศรัทธาและความเชื่อถือต่อผู้อื่น การสร้างความไม่ศรัทธาและความไม่เชื่อถือซึ่งกันและกันในสังคมมีผลในการทำลายสุขภาพของสังคม ราษฎรที่เชื่อว่า รัฐสภาและรัฐบาลประกอบด้วยอัปปรียชนย่อมไม่เชื่อถือและไม่ศรัทธาทั้งรัฐสภาและรัฐบาล ความร่วมมือร่วมใจของราษฎรในสังคมย่อมมีน้อย

รัฐธรรมนูญและกฎหมายที่ร่างขึ้นบนฐานความเชื่อที่ว่า ประชาราษฎร์มีความเห็นแก่ได้ และมีบทลงโทษที่เข้มงวดเพื่อกำกับประพฤติกรรมของพลเมือง ย่อมมีผลเสริมส่งให้ราษฎรหาช่องทางในการเลี่ยงขื่อแปของบ้านเมือง

รัฐธรรมนูญที่มองนักการเมืองเป็นอัปปรียชนย่อมสร้างทำนบกีดขวางมิให้อัปปรียชนเข้าสู่ตลาดการเมือง แต่ทำนบดังกล่าวนี้กระทบต่อพลเมืองดีด้วย เพราะทันทีที่พลเมืองดีก้าวเข้าสู่ตลาดการเมือง ก็กลายเป็น อัปปรียชน ในสายตาของรัฐธรรมนูญ พลเมืองดีที่คิดจะก้าวเข้าสู่ตลาดการเมืองต้องเสียต้นทุนปฏิบัติการโดยไม่จำเป็น เพราะต้องเผชิญกับการตรวจสอบจากองค์กรรัฐธรรมนุญาภิบาลและจากสังคม พลเมืองดีจึงต้องคิดหนักในการตัดสินใจเข้าสู่ตลาดการเมือง ตรงกันข้าม อัปปรียชนที่อยู่ในตลาดการเมืองมาก่อนแล้วจะยังคงอยู่ต่อไป และอัปปรียชนรุ่นใหม่จะตบเท้าเข้าสู่ตลาดการเมืองเป็นระลอกๆ เพราะต้นทุนปฏิบัติการที่ต้องสูญเสียจากการถูกตรวจสอบและคุมประพฤติมิได้มาเท่าพลเมืองดี รัฐธรรมนูญที่ออกแบบในการสกัดอัปปรียชนจะมีผลตรงกันข้ามในการธำรงตำแหน่งแห่งหนของอัปปรียชนในตลาดการเมืองต่อไป ปรากฏการณ์ เลือกนักมักได้แร่ ดังกล่าวนี้ เป็นปัญหาที่วงวิชาการเศรษฐศาสตร์เรียกว่า Adverse Selection

การกำกับ ควบคุม และตรวจสอบตลาดการเมืองมีต้นทุนที่ต้องเสีย หากการกำกับมีมากเกินไปอาจทำให้ต้องเสียต้นทุนไม่คุ้มกับประโยชน์ที่จะได้ ในช่วงเวลา 4 ขวบปีที่ผ่านมานี้ สังคมการเมืองไทยถูกกำกับ ควบคุม และตรวจสอบมากเกินกว่าระดับอุตมภาพ (Optimal Regulation) การเลือกตั้งใหม่ซ้ำแล้วซ้ำเล่าภายใต้การกำกับของคณะกรรมการการเลือกตั้ง โดยท้ายที่สุดยังคงได้ผู้ชนะการเลือกตั้งหน้าเดิม แสดงให้เห็นถึงการสูญเสียต้นทุนการกำกับโดยเปล่าประโยชน์ องค์กรอิสระตามรัฐธรรมนูญเหล่านี้ถูกกำหนดให้ทำหน้าที่กำกับตลาดการเมืองมากเกินขีดความสามารถขององค์กร การทำหน้าที่เป็นไปอย่างเชื่องช้าจนอาจเข้าข่ายการละเว้นการปฏิบัติหน้าที่ได้ โดยเฉพาะอย่างยิ่ง กกต. และ ป.ป.ช.

รัฐธรรมนูญฉบับปี 2540 มีด้านดีนานัปการ แต่การออกแบบรัฐธรรมนูญ (Constitution Design) โดยเน้นการกำกับ ตรวจสอบและควบคุมตลาดการเมืองเกินกว่าระดับอุตมภาพ กลายเป็นปัญหาพื้นฐานของรัฐธรรมนูญฉบับนี้ อันมีผลในการทำลายวัตถุประสงค์ในการปฏิรูปการเมืองในบั้นปลาย ตลาดการเมืองนั้นจะไม่กำกับ ตรวจสอบ และควบคุมเสียเลย ไม่มีเหตุผลทางเศรษฐศาสตร์ที่จะสนับสนุน เพราะตลาดการเมืองโดยธรรมชาติเป็นตลาดที่ไม่สมบูรณ์ ไม่เพียงแต่จะมีความไม่สมบูรณ์ของสารสนเทศเท่านั้น หากทว่าความไม่เสมอภาคทางเศรษฐกิจยังทำให้การแข่งขันในตลาดการเมืองเป็นไปด้วยความไม่เป็นธรรมอีกด้วย ดังนั้น จึงมีเหตุผลทางเศรษฐศาสตร์ที่จะสนับสนุนให้มีการกำกับ ควบคุม และตรวจสอบตลาดการเมืองต่อไป เพียงแต่ต้องเป็นการกำกับในระดับที่เหมาะสม ไม่มากเกินไป และไม่น้อยเกินไป

หากการปฏิรูปการเมืองจะเดินหน้าต่อไปได้ จำเป็นต้องคิดใหม่ ปฏิรูปใหม่ ด้วยการออกแบบรัฐธรรมนูญใหม่ แทนที่จะออกแบบรัฐธรรมนูญโดยเน้นการกำกับ ควบคุม และตรวจสอบตลาดการเมืองเป็นด้านหลัก ควรจะออกแบบรัฐธรรมนูญเพื่อให้ตลาดการเมืองมีการแข่งขันที่สมบูรณ์ (Perfect Competition) เพียงการเปลี่ยนแปลงเป้าหมายหลักเช่นนี้ รูปแบบ หน้าตา และเนื้อหาของรัฐธรรมนูญจะแปรเปลี่ยนจากฉบับปัจจุบันอย่างสำคัญ เพราะด้วยการกำหนดเป้าหมายการแข่งขันที่สมบูรณ์ในตลาดการเมือง ก็ต้องขจัดทำนบกีดขวางการเข้าสู่ตลาดการเมือง (Barrierg to Entry) เพื่อให้นักการเมืองหน้าใหม่สามารถเข้ามาแข่งขันกับนักการเมืองหน้าเก่าอย่างเสมอภาค ขณะเดียวกัน ก็ต้องขจัดอคติว่าด้วยขนาดของพรรคเพื่อให้พรรคการเมืองขนาดเล็กสามารถเติบโตได้ หากปราศจากการแข่งขันระหว่างนักการเมืองและพรรคการเมือง การขับดันอัปปรียชนออกจากตลาดการเมืองเป็นเรื่องยากยิ่ง รัฐธรรมนูญฉบับปฏิรูปจะต้องร่างขึ้นบนพื้นฐานของความศรัทธาและความเชื่อถือที่มีต่อประชาชน และส่งเสริมการเติบโตของการเมืองภาคประชาชนเพื่อคานอำนาจและถ่วงดุลการเมืองในระบบรัฐสภา