ทางสองแพร่งของการปฏิรูปการศึกษา

การปฏิรูปการศึกษากำลังยืนอยู่บนทางสองแพร่ง

แพร่งหนึ่ง ได้แก่ การเดินต่อไปบนเส้นทางที่กำหนดโดยสำนักงานปฏิรูปการศึกษา

อีกแพร่งหนึ่ง ได้แก่ การทบทวนแผนการปฏิรูปการศึกษาที่เสนอโดยสำนักงานปฏิรูปการศึกษา

พ.ร.บ.การศึกษาแห่งชาติ พ.ศ. 2542 ตราขึ้นโดยการผลักดันของสำนักงานคณะกรรมการการศึกษาแห่งชาติ เจตนารมณ์ในการตรากฎหมายฉบับนี้ในสาระสำคัญเป็นไปตามมาตรา 81 แห่งรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พ.ศ. 2540 ซึ่งอยู่ในหมวดแนวนโยบายพื้นฐานแห่งรัฐ อันรัฐบาลจะดำเนินการหรือไม่ก็ได้ สำนักงานคณะกรรมการการศึกษาแห่งชาติอาจมีเจตนาดีในการผลักดันกระบวนการปฏิรูปการศึกษา แต่อาการเร่งรีบและฉวยโอกาสในจังหวะเวลาที่รัฐบาลพรรคประชาธิปัตย์ต้องการสร้างผลงาน ได้รับการทัดทานจาก ผู้ใหญ่ ในวงการการศึกษาบางท่าน แต่การทัดทานหาเป็นผลไม่

การบังคับใช้ พ.ร.บ.การศึกษาแห่งชาติ พ.ศ. 2542 ยังผลให้มีการจัดตั้งสำนักงานปฏิรูปการศึกษา ซึ่งสามารถผลิตแผนการปฏิรูปการศึกษาภายในปีเศษ นับเป็นการทำงานที่มีประสิทธิภาพยิ่ง

สำนักงานปฏิรูปการศึกษาต้องการทุ่มทรัพยากรในการปฏิรูปการศึกษาอย่างรอบด้าน และขับเคลื่อนกระบวนการปฏิรูปไปพร้อมๆ กัน การปฏิรูปครอบคลุมเรื่องสำคัญ 6 เรื่อง อันได้แก่

(1) หลักสูตรและการเรียนรู้

(2) การประกันคุณภาพการศึกษา

(3) การผลิตและการพัฒนาครูและยกระดับวิชาชีพครู

(4) สื่อและเทคโนโลยีทางการศึกษา

(5) ทรัพยากรเพื่อการศึกษา

(6) โครงสร้างและการบริหารการศึกษา

ยุทธศาสตร์ในการปฏิรูปการศึกษา ซึ่งนำเสนอโดยสำนักงานปฏิรูปการศึกษา ซึ่งต้องการขับเคลื่อนกระบวนการปฏิรูปไปพร้อมๆ กันทุกๆ ด้าน อาจขนานนามว่า ยุทธศาสตร์ Shock Therepy อันเป็นวิธีการที่วงวิชาการวิทยาศาสตร์การแพทย์แต่โบราณใช้ในการรักษาผู้ป่วยเป็นโรคประสาท สำนักงานปฏิรูปการศึกษาประสบความสำเร็จในการสั่นคลอนระบบการศึกษาไทย บรรดาผู้มีอาชีพครูพากันปั่นป่วนและรู้สึกถึงความไม่มั่นคงแห่งอาชีพ บรรดาข้าราชการระดับสูงต่างไม่มั่นใจว่าจะมีเก้าอี้นั่งต่อไปหรือไม่ ประชาชนคนไทยไม่แน่ใจว่า จะได้ประโยชน์อะไรบ้างจากกระบวนการปฏิรูปการศึกษา ซึ่งสำนักงานปฏิรูปการศึกษาเป็นหัวหอกในการผลักดัน โดยมีสำนักงานคณะกรรมการการศึกษาแห่งชาติเป็นกองหนุน ในขณะที่ผู้คนบางส่วนในหน่วยงานทั้งสองได้ประโยชน์จากการยึดกุมและ หากิน ในองค์กรที่กำลังจัดตั้งขึ้นใหม่ในนามของการปฏิรูปการศึกษา

Shock Therapy เป็นยุทธศาสตร์ที่ใช้ในการปรับเปลี่ยนระบบเศรษฐกิจ (Transformation of Economic System) ในประเทศสังคมนิยม รัสเซียเป็นตัวอย่างประเทศที่ใช้ยุทธศาสตร์นี้ แต่การใช้ Shock Therapy โดยมิได้ปรับเปลี่ยนและตระเตรียมปัจจัยด้านสถาบันนำมาซึ่งภาวะจลาจลทางเศรษฐกิจเกินกว่าที่จะพรรณนา โดยที่รัสเซียเป็นกรณีตัวอย่างที่ดี

เมื่อนำ Shock Therapy มาใช้ในการปฏิรูปการศึกษาความโกลาหลในระบบการศึกษาจะต้องเกิดขึ้นอย่างมิอาจหลีกเลี่ยงได้ ในเมื่อไม่มีการปรับเปลี่ยนและตระเตรียมปัจจัยด้านสถาบันก่อนเดินเครื่องปฏิรูป การพัฒนาด้านสถาบันมิได้มีความหมายเพียงการจัดองค์กรใหม่ (Re-organization) เท่านั้น หากยังครอบคลุมถึงการเปลี่ยนแปลงกติกาการเล่นเกม (Rules of the Game) การสร้างทุนทางสังคม (Social Capital) และการสร้างวัฒนธรรมใหม่อีกด้วย การผลักดันการปฏิรูปการศึกษาตามยุทธศาสตร์ Shock Therapy โดยมิได้ปรับเปลี่ยนและตระเตรียมปัจจัยด้านสถาบัน ย่อมก่อให้เกิดต้นทุนแก่สังคม (Social Cost) โดยไม่จำเป็น ลองนึกภาพความโกลาหลและต้นทุนสังคมที่เกิดจากการที่ครูจำนวน 500,000 คน ถูกบังคับให้เข้ารับการฝึกอบรมเพื่อให้ได้ใบประกอบวิชาชีพครู ตามแผนการปฏิรูปของสำนักงานปฏิรูปการศึกษา

ผู้คนบางภาคส่วนในสำนักงานปฏิรูปการศึกษาและสำนักงานคณะกรรมการการศึกษาแห่งชาติ กำลังโพนทะนาและป่าวประกาศว่า กูคือนักปฏิรูป หากรัฐบาลไม่ดำเนินการตามแผน การปฏิรูป ของสำนักงานปฏิรูปการศึกษา แสดงว่า รัฐบาลไม่มีความจริงใจในการขับเคลื่อนกระบวนการปฏิรูปการศึกษา แนวความคิดว่าด้วยการปฏิรูปการศึกษานั้นมีอยู่อย่างหลากหลายในวงวิชาการ สำนักงานปฏิรูปการศึกษามิอาจมีอำนาจผูกขาดแนวความคิดในเรื่องเหล่านี้ แม้สำนักงานปฏิรูปการศึกษาอ้างว่าได้ดำเนินการประชาพิจารณ์แผนการปฏิรูปการศึกษาที่จัดทำขึ้น แต่กระบวนการประชาพิจารณ์ก็เป็นเพียงกระบวนการผักชีโรยหน้าและทาหน้าปะแป้งเพื่อให้ได้ชื่อว่ามีประชาพิจารณ์แล้วเท่านั้น หาได้ใช้กระบวนการประชาพิจารณ์ในการแสวงหาแก่นของการปฏิรูปการศึกษาไม่

ศาสตราจารย์นายแพทย์ประเวศ วะสี กล่าวเตือนว่าทั้งสำนักงานปฏิรูปการศึกษาและสำนักงานคณะกรรมการการศึกษาแห่งชาติ มีหน้าที่แต่เพียงการเสนอและเสนอแนะแนวทางการปฏิรูปการศึกษา มิใช่ผู้กำหนดและผู้บริหารยุทธศาสตร์การปฏิรูปการศึกษา ซึ่งอยู่ในอำนาจหน้าที่ของรัฐบาล (เอกสาร ยุทธศาสตร์ปฏิรูปการศึกษา วันที่ 20 มิถุนายน 2544)

การจัดตั้งสำนักงานปฏิรูปการศึกษาเป็นแต่เพียงการจัดตั้งองค์กรใหม่ แต่หาได้มีการสถาปนากติกาการเล่นเกมและวัฒนธรรมใหม่ไม่ ในสหราชอาณาจักร เมื่อมีการแต่งตั้ง Royal Commission เพื่อจัดทำรายงานข้อเสนอในการปฏิรูปหรือการแก้ปัญหาในเรื่องใด นอกจากจะมีรายงานของ Royal Commission ส่วนที่เป็นเสียงข้างมากหรือ Majority Report แล้ว เสียงข้างน้อยที่มีความเห็นแตกต่างจากแนวทางของฝ่ายเสียงข้างมาก ก็สามารถเสนอรายงานของฝ่ายตนที่เรียกว่า Minority Report ได้ สำนักงานปฏิรูปการศึกษา เมื่อจัดตั้งขึ้นแล้วหาได้ปฏิรูปตนเองด้วยการสถาปนากติกาการเล่นเกมและวัฒนธรรมใหม่ไม่

เมื่อสำนักงานปฏิรูปการศึกษานำเสนอแผนการปฏิรูปการศึกษาสาธารณชนหลงเข้าใจว่า คณะกรรมการปฏิรูปการศึกษามีความเห็นเป็นอันหนึ่งอันเดียวกับแผนดังกล่าว ข้อเท็จจริงหาได้เป็นเช่นนั้นไม่ ดร.โกวิท วรพิพัฒน์ ก่อนถึงมรณกรรมเพียงไม่กี่วัน เขียนจดหมายเปิดผนึกถึงสาธารณชนแสดงความไม่เห็นด้วยกับแนวทางการปฏิรูปของสำนักงานปฏิรูปการศึกษา (มติชน ฉบับวันที่ 8 พฤศจิกายน 2543) ทั้งๆ ที่อดีตปลัดกระทรวงศึกษาธิการท่านนี้เป็นกรรมการผู้ทรงคุณวุฒิในคณะกรรมการปฏิรูปการศึกษา หากสำนักงานปฏิรูปการศึกษา ปฏิรูป ตนเองแต่เบื้องต้น เปิดโอกาสให้มี Minority Report สาธารณชนย่อมมีโอกาสได้พิจารณาแนวทางการปฏิรูปการศึกษาที่แตกต่างกัน และสามารถวิเคราะห์ข้อดีข้อเสียของแต่ละแนวทางอย่างรอบคอบ ด้วยเหตุที่สำนักงานปฏิรูปการศึกษามิได้คิด ปฏิรูป ตนเองแต่เบื้องต้น จึงมุ่งยัดเยียดแผนการปฏิรูปการศึกษาของตนเอง พร้อมทั้งป่าวประกาศว่า กูคือนักปฏิรูป ใครก็ตามที่ไม่ทำตามแนวทางของสำนักงานปฏิรูปการศึกษา มิใช่ นักปฏิรูป

ดร.โกวิท วรพิพัฒน์ เสนอยุทธศาสตร์การปฏิรูปการศึกษา โดยให้เลือกดำเนินการเพียง 2-3 เรื่อง เรื่องที่เป็นหัวใจ ได้แก่ การปฏิรูปกระบวนการการเรียนรู้ ตามมาตรา 26 แห่ง พ.ร.บ.การศึกษาแห่งชาติ พ.ศ. 2542 และเรื่องการฝึกหัดครูและสวัสดิการครู โดยที่กล่าวเป็นนัยว่าไม่เห็นด้วยกับการจับครูไปฝึกอบรมเพื่อสอบใบประกอบวิชาชีพ

ยุทธศาสตร์การปฏิรูปการศึกษาตามแนวทางที่เสนอโดย ดร.โกวิท วรพิพิฒน์ อาจขนานนามว่า Gradualism หรือยุทธศาสตร์การปฏิรูปชนิดค่อยเป็นค่อยไป ซึ่งตรงกันข้ามกับ Shock Therapy หรือยุทธศาสตร์การปฏิรูปโดยฉับพลัน

Shock Therapy vs. Gradualism เป็นวิวาทะอันเป็นที่รับรู้กันในวงวิชาการเศรษฐศาสตร์ โดยเฉพาะอย่างยิ่งในประเด็นการปรับเปลี่ยนระบบเศรษฐกิจของประเทศสังคมนิยม

หากรัฐบาลจะเดินตามแนวทางของสำนักงานปฏิรูปการศึกษาต่อไป รัฐบาลจะต้องตอบคำถามให้ได้ว่า To Shock or Not to Shock เพราะการปฏิรูปการศึกษาตามยุทธศาสตร์ Shock Therapy มิเพียงแต่สร้างภาระการคลังอันใหญ่หลวงแก่ภูบาลเท่านั้น หากยังก่อให้เกิดต้นทุนมหาศาลแก่สังคมด้วย หากไม่มีการตระเตรียมความพร้อมและปรับเปลี่ยนปัจจัยด้ายสถาบัน รัฐบาลจักต้องประเมินอย่างเป็นวิทยาศาสตร์ว่า ข้อเสนอในการปฏิรูปการศึกษาแต่ละเรื่องให้ประโยชน์แก่สังคมคุ้มกับต้นทุนที่สังคมต้องเสียหรือไม่ โดยที่ต้นทุนที่ตกแก่สังคมมิได้มีเฉพาะแต่กต้นทุนทางการคลังเท่านั้น ในบรรดาข้อเสนอทั้งหมดของสำนักงานปฏิรูปการศึกษา การบังคับให้ครูสอนใบประกอบวิชาชีพเป็นเรื่องที่พึงพิจารณาทบทวนก่อนเรื่องอื่นใด

รัฐบาลมิได้มีหน้าที่เฉพาะแต่การปฏิรูปการศึกษาเท่านั้น หากยังมีหน้าที่ในการจัดการศึกษาขั้นพื้นฐานแก่ทวยราษฎรอีกด้วย หน้าที่ทั้งสองนี้หน้าที่ใดสำคัญกว่ากัน หากพิจารณาตามศักดิ์แห่งกฎหมายการจัดการศึกษาขั้นพื้นฐานเป็นหลักที่ที่สำคัญกว่า การปฏิรูป การศึกษา ทั้งนี้เนื่องจากรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พ.ศ. 2540 มีศักดิ์เหนือกว่า พ.ร.บ.การศึกษาแห่งชาติ พ.ศ. 2542

รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พ.ศ. 2540 กำหนดให้ราษฎรมีสิทธิเสมอกันในการรับการศึกษาขั้นพื้นฐานไม่น้อยกว่า 12 ปี ที่รัฐจะต้องจัดอย่างทั่วถึงและมีคุณภาพโดยไม่เก็บค่าใช้จ่าย (มาตรา 43) ดังนั้น รัฐบาลมีหน้าที่ในการจัดการศึกษาขั้นพื้นฐานดังกล่าวนี้อย่างมิอาจปฏิเสธได้ รัฐบาลจึงควรทุ่มทรัพยากรไปในการจัดการศึกษาขั้นพื้นฐานอย่างเต็มที่ โดยที่ต้องอำนวยการให้เด็กจากครอบครัวผู้ด้อยโอกาสในสังคมได้ประโยชน์อย่างทั่วถึง ในการนี้ นอกจากจะไม่เก็บค่าเล่าเรียนและค่าธรรมเนียมการศึกษาแล้ว ยังต้องจ่ายเงินอุดหนุน ซึ่งครอบคลุมค่าหนังสือและอุปกรณ์การศึกษา ค่าเครื่องแต่งกาย ค่าครองชีพ ค่าย้ายถิ่นและเงินเดือนที่ชดเชยการสูญเสียเงินได้อันเป็นผลจากการคงอยู่ในระบบโรงเรียนแทนที่จะออกสู่ตลาดแรงงานอีกด้วย

พ.ร.บ.การศึกษาแห่งชาติ พ.ศ. 2542 ร่างขึ้นโดยอ้างอิงมาตรา 81 แห่งรัฐธรรมนูญ ซึ่งอยู่ในหมวดแนวนโยบายพื้นฐานแห่งรัฐ อันรัฐบาลจะดำเนินการหรือไม่ก็ได้ ต่างจากมาตรา 43 ซึ่งอยู่ในหมวดสิทธิและเสรีภาพของชนชาวไทย ซึ่งรัฐบาลมิอาจหลีกเลี่ยงการดำเนินการได้

รัฐบาลควรดำเนินการจัดการศึกษาขั้นพื้นฐานอย่างเต็มที่ตามข้อเสนอข้างต้นนี้ ซึ่งจะก่อให้เกิดความเสมอภาคในโอกาสของการศึกษา อันถือได้ว่าเป็นส่วนหนึ่งของการปฏิรูป ส่วนการปฏิรูปตามข้อเสนอของสำนักงานปฏิรูปการศึกษา ควรเลือกดำเนินการในเรื่องที่ประเมินแล้วว่าให้ประโยชน์สุทธิแก่สังคมอย่างแน่นอน และควรจัดลำดับความสำคัญและกำหนดเวลาในการปฏิรูปเรื่องต่างๆ โดยคำนึงถึงข้อจำกัดทางการคลังและเงื่อนไขสภาวการณ์ทางเศรษฐกิจ หากกระบวนการปฏิรูปมิได้เป็นไปตามเงื่อนเวลาที่กำหนดไว้ใน พ.ร.บ.การศึกษาแห่งชาติ พ.ศ. 2542 ก็ให้ดำเนินการแก้ไขเพิ่มเติมกฎหมายดังกล่าว เพราะการแก้พระราชบัญญัติง่ายกว่าการแก้รัฐธรรมนูญ

บัดนี้ กระบวนการปฏิรูปการศึกษากำลังยืนอยู่บนทางสองแพร่ง ระหว่าง Shock Therapy กับ Gradualism ขึ้นอยู่กับว่า รัฐบาลจะเลือกเดินแนวทางใด