การเมืองว่าด้วยการศึกษาขั้นพื้นฐาน

รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พ.ศ. 2540 กำหนดให้ชนชาวไทยมีสิทธิในการรับการศึกษาขั้นพื้นฐานเป็นเวลาอย่างน้อย 12 ปี อย่างเสมอภาคและโดยไม่เสียค่าใช้จ่าย สำนักงานคณะกรรมการการศึกษาแห่งชาติและสำนักงานปฏิรูปการศึกษานิยาม การศึกษาขั้นพื้นฐาน ให้ครอบคลุมตั้งแต่ชั้นประถมศึกษาปีที่ 1 จนถึงชั้นมัธยมศึกษาปีที่ 6 หน่วยงานต่างๆ ในกระทรวงศึกษาธิการก็ตระเตรียมการจัด การศึกษาขั้นพื้นฐาน ภายในขอบเขตที่กำหนดโดยค่านิยมดังกล่าวนี้ แต่แล้วรัฐบาล พ.ต.ท.ทักษิณ ชินวัตร กลับปฏิบัติการ คิดใหม่ ทำใหม่ ด้วยการกำหนดคำนิยามใหม่ให้ การศึกษาขั้นพื้นฐาน ครอบคลุมตั้งแต่ระดับอนุบาลศึกษาจนถึงระดับมัธยมศึกษาตอนต้น (ผู้จัดการรายวัน ฉบับวันที่ 7 สิงหาคม 2544)

พลันที่แนวทางการจัดการศึกษาขั้นพื้นฐานของรัฐบาลปรากฏสู่สาธารณชน เสียงวิพากษ์รัฐบาลก็ดังขรม บรรดาขุนพลพรรคประชาธิปัตย์พากันดาหน้าออกมาถล่มรัฐบาล ทั้งๆ ที่พรรคประชาธิปัตย์ต้องมีส่วนรับผิดในฐานที่มิได้ผลักดันกระบวนการปฏิรูปการศึกษาให้ขับเคลื่อนมากเท่าที่ควร ตลอดช่วงเวลาที่ยืดกุมอำนาจการบริหารราชการแผ่นดินระหว่างปี 2540-2543 ความไม่พอใจแนวทางของรัฐบาลทักษิณปรากฏในสำนักงานคณะกรรมการการศึกษาแห่งชาติและสำนักงานปฏิรูปการศึกษาอย่างชัดเจน แต่ผู้นำสำนักงานทั้งสองมิอาจเปล่งเสียงคัดค้านได้มากนัก ในเมื่อมาตรา 43 ของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พ.ศ. 2540 ร่างขึ้นด้วยความบกพร่องทางปัญญา และมีผลซ้ำเติมปัญหาความไม่เป็นธรรมและความไม่เสมอภาคในโอกาสของการศึกษา ซึ่งดำรงอยู่ก่อนแล้ว

คำถามพื้นฐานมีอยู่ว่า รัฐบาลมีความชอบธรรมในการเปลี่ยนแปลงคำนิยามและขอบเขตของ การศึกษาขั้นพื้นฐาน ให้แตกต่างจากข้อเสนอของสำนักงานคณะกรรมการการศึกษาแห่งชาติ และสำนักงานปฏิรูปการศึกษาหรือไม่

ในเมื่อรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พ.ศ. 2540 และพ.ร.บ.การศึกษาแห่งชาติ พ.ศ. 2542 มิได้ให้คำนิยามเกี่ยวกับ การศึกษาขั้นพื้นฐาน อย่างรัดกุม รัฐบาลย่อมมีความชอบธรรมในการใช้ดุลพินิจในการตีความขอบเขต การศึกษาขั้นพื้นฐาน อย่างไรก็ได้ เพราะการนิยามอย่างกำกวมในกฎหมายทั้งสองฉบับ ย่อมบ่งบอกเจตนารมณ์ในการให้ฝ่ายบริหารมีความยืดหยุ่นในการดำเนินนโยบาย มิฉะนั้นก็ต้องมีบทบัญญัติที่ให้คำนิยามอย่างกระจ่างชัด

คำถามพื้นฐานข้อต่อไปมีอยู่ว่า การเปลี่ยนแปลงขอบเขตของ การศึกษาขั้นพื้นฐาน ตามแนวทางของรัฐบาล มีเหตุผลทางวิชาการรองรับหรือไม่

รัฐบาลทักษิณอ้างเหตุผลอย่างน้อย 2 ประการในการเปลี่ยนแปลงขอบเขตของ การศึกษาขั้นพื้นฐาน เหตุผลแรกว่าด้วยความสำคัญของอนุบาลศึกษา เหตุผลที่สองว่าด้วยความเป็นธรรมในการรับภาระการผลิตบริการมัธยมศึกษาตอนปลาย เหตุผลทั้งสองประการนี้ล้วนมีข้อสนับสนุนทางทฤษฎีและข้อเท็จจริงทั้งสิ้น

ความสำคัญของอนุบาลศึกษาเป็นที่ยอมรับกันโดยทั่วไปเป็นเวลาช้านาน ทั้งในหมู่นักการศึกษาและนักวิทยาศาสตร์การแพทย์ช่วงเวลาสำคัญในการพัฒนาคลื่นสมองของทารกคือ ช่วงอายุ 4-5 ขวบแรก อนุบาลศึกษาจะมีส่วนต่อเติมการพัมนาคลื่นสมองของทารกและเด็กเล็ก อันเป็นส่วนหนึ่งของกระบวนการพัฒนามันสมองของชาติ

หาก การศึกษาขั้นพื้นฐาน ครอบคลุมระดับมัธยมศึกษาตอนปลาย ชนชั้นกลางและชนชั้นสูงในสังคมไทย ซึ่งยึดพื้นที่ในระบบโรงเรียนของรัฐบาล ย่อมได้ประโยชน์โดยทันที เพราะไม่ต้องเสียค่าใช้จ่ายใดๆ อีกต่อไป ส่วนคนจนจะได้ประโยชน์หรือไม่เป็นเรื่องไม่แน่นอน เพราะคนจนถูกคัดออกจากระบบโรงเรียนไปแล้วเมื่อสำเร็จระดับประถมศึกษา ถึงจะออกกฎหมายบังคับให้คนจนเรียนหนังสือ 9 ปี นอกจากเป็นการประกอบอาชญากรรมทางการศึกษาแล้ว ยังมิอาจบังคับคนจนได้อีกด้วย ตราบเท่าที่อัตราผลตอบแทนที่ปัจเจกบุคคลได้รับจากการศึกษาระดับมัธยมศึกษา (Private Rate of Return) ยังอยู่ในระดับต่ำ และตราบเท่าที่รัฐบาลมิได้จ่ายเงินอุดหนุนหรือ เงินเดือน เพื่อชดเชยการสูญเสียเงินได้อันพึงได้จากการออกสู่ตลาดแรงงานแทน การคงอยู่ในระบบโรงเรียน (Earnings Foregone)

ความอ่อนแอทางการคลังมีส่วนผลักดันให้รัฐบาลเปลี่ยนแปลงขอบเขตของ การศึกษาขั้นพื้นฐาน โดยมิพักต้องสงสัย ถึงโฆษกกระทรวงศึกษาธิการจะปฏิเสธความข้อนี้ แต่ผู้ที่ติดตามฐานะทางการคลังของรัฐบาลอย่างใกล้ชิด ย่อมตระหนักดีถึงขีดจำกัดทางการคลังของรัฐบาล สำนักงานคณะกรรมการการศึกษาแห่งชาติเสนอประมาณการให้เห็นว่า การจัดการศึกษาขั้นพื้นฐานที่ครอบคลุมระดับอนุบาลศึกษาถึงมัธยมศึกษาตอนต้น ใช้จ่ายงบเงินอุดหนุนน้อยกว่าการจัดการศึกษาขั้นพื้นฐานที่ครอบคลุมระดับประถมศึกษาถึงมัธยมศึกษาตอนปลาย (ดูตารางที่ 1) โดยเฉพาะอย่างยิ่งระหว่างปี 2546-2548)

แม้ว่าการเปลี่ยนแปลงคำนิยามที่กำหนดขอบเขตของ การศึกษาขั้นพื้นฐาน มิได้ขัดต่อบทบัญญัติแห่งรัฐธรรมนูญ อีกทั้งมีข้อสนับสนุนทั้งทางทฤษฎีและข้อเท็จจริง คำถามพื้นฐานยังมีอีกว่า คนจนจะได้ประโยชน์จากการเปลี่ยนแปลงคำนิยายดังกล่าวนี้มากน้อยเพียงใด

การผลิตบริการอนุบาลศึกษา แม้จะเสียต้นทุนต่ำกว่าการผลิตบริการมัธยมศึกษา แต่ผู้ปกครองของเด็กนักเรียนก็ต้องมีภาระในการรับส่งนักเรียน เพราะยังเป็นวัยที่มิอาจช่วยตัวเองได้ โดยเฉพาะอย่างยิ่งในการเดินทางระหว่างบ้านกับโรงเรียน โรงเรียนอนุบาลส่วนใหญ่อยู่ในเขตเมือง ส่วนที่อยู่ในชนบทมีเพียงส่วนน้อย และมิได้มีในทุกหมู่บ้าน การเดินทางข้ามหมู่บ้านไปโรงเรียนจึงสร้างภาระทั้งแก่บิดามารดาและตัวเด็กนักเรียน หากจะให้คนจนได้ประโยชน์จากบริการอนุบาลศึกษา รัฐบาลก็ต้องทุ่มงบประมาณในการสร้างโรงเรียนหรือศูนย์พัฒนาเด็กเล็กให้ครบทุกหมู่บ้าน ในเมื่อรัฐบาลยังมิได้มีแผนงานเช่นที่กล่าวนี้ การเปลี่ยนแปลงขอบเขตของ การศึกษาขั้นพื้นฐาน จึงมิได้มีหลักประกันว่าคนจนจะได้ประโยชน์จากการจัดการศึกษาขั้นพื้นฐานของรัฐ อีกทั้งไม่มีหลักประกันว่าความเป็นธรรมและความเสมอภาคในโอกาสของการศึกษาจะมีมากขึ้น

ไม่ว่ารัฐบาลจะดิ้นรนเปลี่ยนแปลงคำนิยาม การศึกษาขั้นพื้นฐาน อย่างไร ก็ล้วนแล้วแต่ต้องเผชิญข้อจำกัดทางการคลัง และต้องตอบคำถามให้ได้ว่าการเปลี่ยนแปลงดังกล่าวเป็นประโยชน์แก่คนจนมากน้อยเพียงใด อีกทั้งช่วยให้ความเป็นธรรมและความเสมอภาคในโอกาสของการศึกษาเพิ่มขึ้นหรือไม่

การผลักดันสิทธิของชนชาวไทยในการรับการศึกษาขั้นพื้นฐานอย่างเสมอภาคให้เป็นส่วนหนึ่งของบทบัญญัติแห่งรัฐธรรมนูญ อันเป็นไปตามกระบวนการรัฐธรรมนุญานุวัตร (Constitutionalization Process) นับเป็นเรื่องการเมืองอันมิอาจปฏิเสธได้ ในขณะที่การนิยามขอบเขตของการศึกษาขั้นพื้นฐานก็เป็นเรื่องการเมืองเฉกเช่นเดียวกัน ในเมื่อรัฐมีบทบาทในการจัดการศึกษาให้ชนชาวไทย การตัดสินใจในการจัดการศึกษาของรัฐโดยพื้นฐานย่อมเป็นการตัดสินใจทางการเมืองอย่างมิอาจหลีกเลี่ยงได้