สภาพัฒน์ฯ กับปรัชญาเศรษฐกิจพอเพียง

สำนักงานคณะกรรมการพัฒนาการเศรษฐกิจและสังคม (ซึ่งต่อไปนี้จะเรียก ย่อๆ ว่า สภาพัฒน์ฯ) ประกาศยึดปรัชญาเศรษฐกิจพอเพียงเป็นยุทธศาสตร์ การพัฒนา และใช้เป็นฐานในการร่างแผนพัฒนาเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ ฉบับที่ 9 (พ.ศ. 2545-2549)

ผมรู้สึกทั้งประหลาดใจและไม่ประหลาดใจ ที่สภาพัฒน์ฯ มีคำประกาศ เช่นนี้

ในฐานะผู้ร่วมทำสงครามความคิดและวิพากษ์สภาพัฒน์ฯ มาเป็นเวลา กว่าสองทศวรรษ ผมย่อมรู้สึกประหลาด ใจที่สภาพัฒน์ฯ เปลี่ยนจุดยืนเกี่ยว กับยุทธศาสตร์การพัฒนาเช่นนี้

ในปี 2523 ผมเสนอบทความต่อที่ประชุมการสัมมนาเรื่อง "วิกฤติการณ์ เศรษฐกิจไทยปี 2522" ซึ่งจัดโดยคณะเศรษฐศาสตร์ มหาวิทยาลัย ธรรม ศา สตร์ โดยพยายามชี้ให้เห็นว่า ระบบเศรษฐกิจไทยกำลังเผชิญกับวิกฤติ การณ์แห่งโครงสร้างและวิกฤติการณ์แห่งเส้นทางการพัฒนา เศรษฐกิจ ผม วิพากษ์ยุทธศาสตร์การพัฒนาที่ไม่สมดุลที่สภาพัฒน์ฯ เลือกใช้ และชี้ให้เห็น ว่า โครงสร้างของระบบเศรษฐกิจที่มีขนาดของการเปิดประเทศมากเกินไป พึ่งพิงประเทศมหาอำนาจ มากเกินไป อีกทั้งมีลักษณะการพึ่งพิงการนำเข้า เนื่องจากยุทธศาสตร์การพัฒนาอุตสาหกรรมที่เลือกใช้ไม่สามารถสร้างผ ล เชื่อมโยงถอยหลัง (Backward Linkage Effects) ก็ดี และมีลักษณะการพึ่ง พิงเงินทุนต่างประเทศ (External Finance Dependency) เนื่องจากการออม ภายในประเทศไม่พอเพียงที่จะสนองตอบความต้องการในการลงทุนก็ดีเ หล่า นี้ล้วนเป็นอาการที่บ่งบอกวิกฤติการณ์แห่งโครงสร้างทั้งสิ้น

ผมวิพากษ์กระบวนการกำหนดนโยบายเศรษฐกิจที่ลิดรอนสิทธิในการ รับรู้ปัญหาและสิทธิในการมีส่วนร่วมแก้ปัญหาของประชาชน และ ชี้ให้เห็นว่า กระบวนการกำหนดนโยบายเศรษฐกิจ ในประเทศมีอคติที่ฝังรากลึก (Embodied Bias) 3 ด้าน ด้านแรกเป็นอคติที่เกื้อกูลผลประโยชน์ของคนเมือง มากกว่าประชาชนในชนบท (Urban Bias) ด้านที่สองเป็นอคติในการให้ ประโยชน์ แก่ภาคอุตสาหกรรมมากกว่าภาคเกษตรกรรม (Sectoral Bias) ด้านที่สามเป็นอคติในการให้ความสำคัญแก่เป้าหมายการจำเริญเติบโตมาก กว่าการแก้ปัญหาความยากจนและการกระจายรายได้ (Target Bias)

ตลอดทศวรรษ 2520 แ ละ 2530 สภาพัฒน์ฯ เป็นกลไกในการขับ เคลื่อนระบบเศรษฐกิจไทยเข้าสู่วงโคจรไปเป็น "ดาวบริวาร" ของระบบทุนนิยม โลก และเร่งเครื่องระบบเศรษฐกิจไทยในลู่วิงแข่งระหว่างประเทศ (Catching-up Process) โดยหวังที่จ ะเปลี่ยนโครงสร้างเป็นประเทศอุตสาหกรรม ใหม่ (NIC) ผู้นำสภาพัฒน์ฯ รวมทั้งกระทรวงทบวงกรมอื่นๆ ตบเท้าไปดู งานใน Asian NICs มีการถกอภิปรายว่า ประเทศไทยควรจะยึดแบบจำลอง เกาหลีใต้หรือแบบจำลองไต้หวัน NIC ก ลายเป็นคำขวัญที่ผู้นำสภาพัฒน์ฯ ใช้สะกดชนชาวไทย ผู้คนจำนวนมากที่ต้องมนตรา NIC พากันป่าวร้องให้เร่ง เครื่องเศรษฐกิจไทยในลู่วิ่งแข่งระหว่างประเทศ โดยไม่นำพาว่า ราษฎรทั้งใน เมืองและชนบทจำนวนมากมิอาจก้ าวเข้าสู่ลู่วิ่ง และร่วมแข่งขันได้ ผู้นำสภา พัฒน์ฯ บางคนถึงกับประกาศว่า ไทยจะเป็น "เสือทั้งห้า" โดยมิได้ซึมซับข้อ เท็จจริงที่ว่า นอกจากเกาหลีใต้ ไต้หวัน สิงคโปร์ และฮ่องกงแล้ว ไทยยัง ตามหลังมาเลเซ ียอยู่หลายขุมนัก ในเวลานั้น ฝ่ายที่ต่อต้านการเป็น NIC เป็นเสียงข้างน้อย ทั้งในวงวิชาการเศรษฐศาสตร์และในหมู่ขุนนางนักวิชาการ ที่มีบทบาทในการกำหนดนโยบายเศรษฐกิจ

ในการประชุมวิชาการประจำปี 2532 ใน หัวข้อ "หากไทยเป็น NIC คน ไทยจะได้อะไร" ซึ่งจัดโดยคณะเศรษฐศาสตร์ มหาวิทยาลัยธรรม ศาสตร์ ผมได้รับมอบหมายให้กล่าวสรุปผลการประชุมครั้งนั้น แม้ว่าผู้เสนอผล งานวิชาการส่วนใหญ่เอนเอียงไปในทางที่ส นับสนุนให้ไทยเป็น NIC ผมได้ถือ โอกาสกล่าวเตือนให้เห็น ข้อจำกัดของยุทธศาสตร์การพัฒนาอุตสาหกรรม เพื่อการส่งออก (Export-oriented Industrialization) โดยเฉพาะอย่างยิ่งใน ประเด็น Fallacy of Composition พร้อมทั้งชี้ให้เห็นผลเสียอย่างมหันต์ที่ตก แก่ประชาชนในภาคเกษตรกรรม เมื่อการส่งออกตกต่ำชนิดที่ไม่เคยปรากฏ มาก่อนในปี 2539 ผมเสนอคำถามให้สาธารณชนถกอภิปรายอีกครั้งหนึ่งว่า ภาวะตกต่ำของการส่งออกเป็นผล จาก Fallacy of Composition ของยุทธ ศาสตร์การพัฒนาอุตสาหกรรมเพื่อการส่งออกหรือไม่

เมื่อกำแพงเบอร์ลินพังทลายและอาณาจักร โซเวียตล่มสลายดูเหมือนว่า ระบบทุนนิยมจะ "ชนะ" ระบบสังคมนิยม จนถ ึงระดับที่ฟรานซิส ฟู กูยามา (Francis Fukuyama) ตีปีกว่า มนุษยพิภพได้มาถึง "ปลายทางแห่ง ประวัติศาสตร์" (The End of History) แล้ว ฉันทมติแห่งวอชิงตัน (Washington Consensus) กลายเป็นกรอบ การดำเนินนโ ยบายที่แผ่อิทธิพลปก คลุมโลก โดยที่ฉันทมติแห่งวอชิงตันมีกระบวนการโลกานุวัตร (Globalization of Washington Consensus) ด้วยประเทศทั้งในโลกที่สองและ โลกที่สามจำนวนมากเดินตามแนวทางฉันทมติแห่งวอชิงตัน ทั ้งโดยสมัครใจ และโดยภาวะจำยอม อันเป็นผลจากการกดดันของกองทุนการเงินระหว่าง ประเทศ ธนาคารโลก และสหรัฐอเมริกา

สภาพัฒน์ฯ กระทรวงการคลัง และธนาคาร แห่งประเทศไทยกลายเป็น กลไกของฉันทมติแห่งวอชิงตันใน การ "เปิดบริสุทธิ์" ระบบเศรษฐกิจไทย ด้วย การผลักดันสังคมเศรษฐกิจไทยสู่เส้นทางเสรีนิยมทางเศรษฐกิจอย่างเต็มรูป ทั้งด้านการค้า การลงทุน และการเงินระหว่างประเทศ ยิ่งเมื่อธนาคารโลก เสนอรายงานเรื่อง The East Asian Miracle : Economic Growth and Public Policy (1993) โดยกล่าวถึงความมหัศจรรย์ทางเศรษฐกิจของ อาเซียตะวันออก และผลักดันให้ประเทศด้อยพัฒนาทั้งในละตินอเมริกาและอัฟริ กาเอาอย่างอาเซียตะวันออ กด้วยแล้ว ก็ยิ่งเพิ่มความมั่นใจแก่ผู้นำสภาพัฒน์ฯ และบรรดาขุนนางนักวิชาการที่สนับสนุนแนวทาง ฉันทมติแห่งวอชิงตัน หาก คนเหล่านี้สามารถขับขานสำเนียงเสนาะ ก็คงขับลำนำว่าด้วย "เราชะนะแล้ว แม่จ๋า"

ตลอดช่วงเวลาที่เกิด "ความมหัศจรรย์ทางเศรษฐกิจในอาเซียตะวันออก" ตามวาทกรรมของธนาคารโลก ผู้นำสภาพัฒน์ฯ ไม่เคยรับฟังข้อวิพากษ์ว่า ด้วยยุทธศาสตร์การพัฒนา ทั้งในประเด็นเรื่องความไม่สมดุลในการพัฒนา ผลเ สียที่มีต่อทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้อม และผลกระทบที่มีต่อความ ไม่เสมอภาคทางเศรษฐกิจ วิวาทะว่าด้วยยุทธศาสตร์การพัฒนาเกิดขึ้นบ่อย ครั้งในที่ประชุมทางวิชาการ ต่ออหังการแห่งอวิชาทำให้ผู้นำสภาพัฒน์ฯ เหล่านี้ไม่ใส่ใจต่อวิวาทะเรื่องนี้ เมื่อมีการเรียกร้องเรื่องความเป็นธรรมใน การกระจายรายได้ ผู้นำสภาพัฒน์ฯ บางคนตอบโต้อย่างครื้นเครงว่า หาก ต้องการความเป็นธรรม คนไทยจะต้องจนอย่างเท่าเทียมกันดุจดังสห ภาพ พม่าและสาธารณรัฐประชาธิปไตยประชาชนลาว

ทวิลักษณะของยุทธศาสตร์การพัฒนาปรากฏอย่างชัดเจนในทศวรรษ 2530 จนผมเสนอบทวิเคราะห์ประเด็นนี้ในรายงานเรื่อง "สังคม เศรษฐกิจ ไทยในทศวรรษ 2550" ในการปร ะชุมวิชาการประจำปี 2536 ของสถาบัน วิจัยเพื่อการพัฒนาประเทศไทย ในขณะที่สภาพัฒน์ฯ ผลักดันให้ระบบ เศรษฐกิจไทยเป็น NIC โดยยึดกุมยุทธศาสตร์การพัฒนาอุตสาหกรรมเพื่อการส่ง ออก และเดินตามแนวทางฉันทมติแห่งวอ ชิงตัน ซึ่งผมตั้งชื่อว่า "ยุทธศาสตร์ โลกานุวัตรพัฒนา" ประชาชนในชนบทกลับยึดกุมยุทธศาสตร์ "ชุมชนท้องถิ่น พัฒนา" เน้นการพึ่งตนเอง พัฒนา โดยยึดกุมวัฒนธรรมชุมชนและภูมิปัญญา ท้องถิ่น เป็นฐาน และละทิ้งร ะบบการผลิตเพื่อการพาณิชย์ ปัญญาชน นัก วิชาการ และผู้นำองค์กรพัฒนาเอกชนหันมาสนับสนุนยุทธศาสตร์ "ชุมชนท้อง ถิ่น พัฒนา" และโจมตียุทธศาสตร์ "โลกานุวัตรพัฒนา" โดยมีการส่งออกและ การท่องเที่ยวเป็นเป้าแห่ งการโจมตี

เมื่อภาวะเศรษฐกิจฟองสบู่เริ่มปรากฏโฉมหลังปี 2528 เวลานั้น ผม เป็นบรรณาธิการวาร สารเศรษฐศาสตร์ธรรมศาสตตร์ อาจารย์อัมมาร สยามวาลา เสนอบทวิเคราะห์เรื่อง "เราควรเป็นห่วงเรื่องการเก็งก ำไรในตลาด หุ้นและตลาดที่ดินตรงไหน?" ในปี 2533 โดยที่อภิสิทธิ์ เวชชาชีวะ (ซึ่งเวลา นั้นยังเป็นอาจารย์คณะเศรษฐศาสตร์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์) ร่วมวงวิวา ทะด้วยอันสะท้อนให้เห็นว่า วงวิชาการเริ่มตระหนัก ถึงผลกระทบของภาวะ เศรษฐกิจฟองสบู่ แต่ในหมู่ขุนนางนักวิชาการผู้มีบทบาทในการกำหนด นโยบายเศรษฐกิจ ไม่เพียงแต่ไม่คิดยับยั้งการขยายตัวของเศรษฐกิจฟองสบู่เท่า นั้น หากยังหาประโยชน์จากภาวะเศรษฐกิจฟองสบู่อี กด้วย เมื่อ เศรษฐกิจ ฟองสบู่แตกสลาย และระบบเศรษฐกิจ ไทยร่วงหล่นสู่หุบเหวแห่งความตกต่ำ สภาพัฒน์ฯ ในฐานะองค์กรผู้มีหน้าที่กำหนดนโยบาย ยากที่จะปฏิเสธการมี ส่วนร่วมในการรับผิดได้

ด้วยภูมิหลังดังท ี่ผมพรรณนาข้างต้นนี้ ผมจึงรู้สึกประหลาดใจที่สภา พัฒน์ฯ ประกาศยึดปรัชญาเศรษฐกิจพอเพียงในการร่างแผนพัฒนาฯ ฉบับที่ 9 เพราะปรัชญาเศรษฐกิจพอเพียงไปด้วยกันมิได้กับยุทธศาสตร์การพัฒนาที่ ไม่สมดุล ไปด้วยกั นมิได้กับแนวทางตามฉันทมติแห่งวอชิงตัน และไปด้วยกัน มิได้กับยุทธศาสตร์การพัฒนาอุตสาหกรรมเพื่อการส่งออก หากต้องการ ปรับยุทธศาสตร์การพัฒนาตามปรัชญาเศรษฐกิจ พอเพียง ก็ต้องปรับยุทธ ศาสตร์เหล่านี้

แต่ภูมิหลังดังที่ผมเล่าข้างต้นนี้อาจไม่เป็นธรรมกับผู้คนในสภาพัฒน์ฯ ในองค์รวม เพราะเป็นเรื่องราวของทิศทางการพัฒนาที่กำหนดโดยผู้นำสภา พัฒน์ฯ ที่มีอำนาจแท้ที่จริงแล้ว ผู้คนในสภาพัฒน์ฯ จำนวนไม่น้อยไม่เ ห็น ด้วยกับยุทธศาสตร์การพัฒนาที่ไม่สมดุล ไม่เห็นด้วยกับการละเลยการ พัฒนาชนบท ไม่เห็นด้วยกับการละเลยปัญหาความไม่เสมอภาคทางเศรษฐกิจ ไม่ เห็นด้วยกับทิศทางการพัฒนาที่ทำลายสิ่งแวด ล้อมและทรัพยากรธรรมชาต ิ และมิได้ตื่นเต้นหรือปรีดาปราโมทย์กับการที่สังคมเศรษฐกิจไทยจะเป็น ประเทศอุตสาหกรรมใหม่ เพียงแต่ผู้คนเหล่านี้มิอาจทัดทานผู้นำสภาพัฒน์ฯ ที่มี อำนาจได้

จุดเปลี่ยนผันของสภาพัฒน์ฯ เกิดขึ้นเมื่อมี การร่างแผนพัฒนาเศรษฐกิจ และสังคมแห่งชาติฉบับที่ 8 (พ.ศ. 2540-2544) โดยที่มีนวัตกรรมอย่าง น้อย 2 ด้าน ด้านหนึ่งได้แก่ การยอมรับ การมีส่วนร่วมของประชาชน (People Participation) ในกระบวนการร่างแผนพัฒน า อีกด้านหนึ่ง ได้แก่ การ กำหนดให้ "คน" เป็นตัวตั้งใน การกำหนดยุทธศาสตร์การพัฒนา การเปลี่ยน แปลงดังกล่าวนี้เกิดขึ้นได้ เนื่องจากมีการเปลี่ยน แปลงผู้นำสภาพัฒน์ฯ โดย ที่ผู้นำใหม่ยอมรับกระแสยุทธศาสตร ์ "ชุมชนท้องถิ่นพัฒนา" ด้วยเหตุดังนี้ นัก คิดและผู้นำขบวนการ "ชุมชนท้องถิ่น พัฒนา" จึงสามารถเข้าไปมีบทบาทใน กระบวนการ ร่างแผนพัฒนาได้

อย่างไรก็ตาม แผนพัฒนาฯ ฉบับที่ 8 ไม่ประสบความสำเร็จ ด้วยเห ตุ ปัจจัยสำคัญอย่าง น้อย 2 ประการ ประการแรก วิกฤติ การณ์เศรษฐกิจ ที่เกิดขึ้นตั้งแต่เดือนกรกฎาคม 2540 ทำให้ทรัพยากรภาค รัฐถูกผันไปใช้แก้ไขภาวะวิกฤติ ประการที่สอง หน่วยราชการจำนวนมาก รวมทั้งบางภาคส่วนในสภาพัฒน์ฯ มิได้เห็นด้วยกับปรัชญาพื้นฐานของแผน พัฒนาฯ ฉบับที่ 8 เหตุปัจจัยประการแรก เป็นเรื่องสุดวิสัย ส่วนเหตุปัจจัย ประการที่สองนับเป็นอุปสรรคสำคัญในการปรับเปลี่ยนยุทธศาสตร์กา ร พัฒนา

การปรับยุทธศาสตร์การพัฒนา โดยยึด "คน" เป็นตัวตั้ง ดังที่ปรากฏใน แผนพัฒนาฯ ฉบับที่ 8 เป็นการปรับเปลี่ยนที่สอดคล้องกับปรัชญาเศรษฐกิจ พอเพียง การที่สภาพัฒน์ฯ ประกาศยึดปรัชญาเศรษฐกิจพอเพีย งในการร่าง แผนพัฒนาฯ ฉบับที่ 9 จึงมิใช่เรื่องน่าประหลาดใจ เพราะเป็นการเปลี่ยน แปลงในกระแสเดียวกับการร่างแผนพัฒนาฯ ฉบับที่ 8

ความสำเร็จในการร่างแผนพัฒนาฯ มิใช่เรื่องยาก แต่การแปลงแผน พัฒนาฯ ไปเ ป็นมาตรการทางนโยบายเป็นเรื่องยากยิ่ง

หมายเหตุ

บทความนี้เขียนขึ้นโดยมิได้รับการสนับสนุนจากงบประชาสัมพันธ์ ของสำนักงานคณะกรรมการพัฒนาเศรษฐกิจ และสังคมแห่งชาติ